Las implicaciones constitucionales y de seguridad, tanto para Gran Bretaña como para la Unión Europea, apenas han sido mencionadas en el debate. He aquí el repaso de los aspectos clave.

El 23 de junio los británicos votan abandonar o no la Unión Europea. Las encuestas indican que el resultado será muy ajustado y los últimos sondeos sugieren una mayoría a favor de marcharse. No es esto lo que David Cameron imaginó cuando incluyó el compromiso de un referéndum en el programa conservador de las elecciones generales de 2015. Lo que buscaba en ese momento era proteger su flanco derecho de la amenaza del UKIP. Y creyó que la necesidad de prolongar su alianza con los Liberal Demócratas proeuropeos le permitiría esquivar su compromiso, echando la culpa a sus socios de coalición. Al final, la amenaza del UKIP no se materializó, y su mayoría absoluta le obligó a seguir adelante con el referéndum. Ahora debe luchar con todas sus fuerzas para ganarlo.

La decisión se tomará virtud del artículo 50 del Tratado de Lisboa, que por primera vez contempla la posibilidad de que un país salga de la Unión Europea. Aunque los británicos votaran a favor de marcharse, eso no significaría que Gran Bretaña vaya a abandonar inmediatamente. Lo que sucederá es que comenzará un periodo de dos años durante el que el Gobierno británico tendrá que negociar con sus todavía aliados europeos y con la Comisión las condiciones de su futura relación con la Unión. Al acabar ese periodo se producirá un acuerdo que marcará la salida final. Esto es, al menos, lo que dice el artículo 50. Pero podría ser más complicado. Las negociaciones sobre la salida de Groenlandia duraron más de tres años; Groenlandia tiene 56.000 habitantes y un único asunto que tratar: la pesca. Gran Bretaña tiene más diplomáticos que Groenlandia. pero tiene también una población de más de 60 millones y una larga lista de temas clave que tendrá que negociar. Parece probable que las negociaciones no se puedan completar en los dos años previstos en el artículo 50. Lo que pasaría entonces -una ampliación del plazo de las negociaciones o la imposición de un acuerdo parcial- es algo que nadie sabe.

Panfletos a favor y en contra de la salida de Reino Unido de la UE. Ben Stansall/AFP/Getty Images)
Panfletos a favor y en contra de la salida de Reino Unido de la UE. Ben Stansall/AFP/Getty Images)

Duren lo que duren las negociaciones, está claro que este sería un periodo de inestabilidad interna, incluso conflicto interno, en la Unión Europea. Tanto los alemanes como los franceses temen que un resultado favorable a la salida pudiera tener un efecto dominó. Algunos colegas daneses ya me han manifestado que se produciría una fuerte presión en Dinamarca para celebrar su propio referéndum sobre la salida de la UE. Existiría una presión similar en otros países más euroescépticos como Suecia, o incluso Finlandia (aunque este último está en el euro). En otros países los partidos políticos más euroescépticos se verían reforzados, por ejemplo, el Partido por la Libertad en Holanda, Alternativa para Alemania o el Frente Nacional en Francia. Esto podría ser especialmente preocupante para Berlín y París, que celebran elecciones parlamentarias y presidenciales, respectivamente, en 2017. Todos los miembros de la Unión seguirán las negociaciones con los británicos con mucha atención para ver qué concesiones son capaces de conseguir estos. Y muchos insistirán en las mismas concesiones para sí mismos, especialmente si estas consisten en la exclusión de la legislación europea menos popular o reducen la influencia de la Comisión o del Parlamento Europeo en la política nacional. Por ejemplo, existen pocas dudas de que países del este de Europa, como Hungría o Polonia, usarían las negociaciones para buscar la manera de quedarse al margen de las directivas de la Comisión sobre migración. A las grandes potencias europeas, sobre todo a Alemania y Francia, pero también a la Comisión, les costaría mucho mantener el control y evitar que este efecto dominó provocara una fragmentación aún mayor de Europa. No sería fácil. Muchos países, incluyendo algunos de los más grandes como Polonia, muestran una considerable simpatía hacia muchas de las quejas británicas.

En Alemania se habla ya de imponer condiciones duras, casi de castigo, a los británicos para dejar claro al resto los riesgos de actuar contra el proyecto europeo. Sin embargo, esta estrategia tampoco estará exenta de problemas. Tanto Alemania como Francia se enfrentan a oposición interna y externa hacia una política de castigo contra Gran Bretaña. Internamente, sus propios partidos políticos euroescépticos (el AFD y el Frente Nacional) podrían apoyar a los británicos. Al mismo tiempo, sus empresarios no querrían perder un mercado de exportación tan importante como Gran Bretaña, especial las grandes compañías alemanas. Las Cámaras de Comercio alemanas son poderosas y harían lobby para mantener las condiciones comerciales con Reino Unido tan libres como sea posible. Dado que el objetivo clave de los euroescépticos británicos es mantener libre acceso al mercado único europeo a la vez que se deshacen del control de Bruselas, la posición que promueven las Cámaras de Comercio representaría una victoria para los británicos que podría animar a hacer lo mismo a otros países. Alemania puede, por tanto, enfrentarse a una paradoja entre sus objetivos políticos, económicos y comerciales.

Al mismo tiempo, las decisiones en lo que se refiere a las negociaciones tendrían que tomarse por una votación de mayoría cualificada de los restantes 27 Estados miembro. Y no es solo que haya países que comparten una cierta simpatía por las posiciones británicas, sino que además desde el punto de vista económico muchos de ellos tienen un gran interés en mantener relaciones comerciales con Gran Bretaña. Y no quieren ver esos intereses sacrificados en el altar de los objetivos estratégicos y geopolíticos franceses y alemanes. Y tampoco está claro que los intereses u objetivos de París y Berlín coincidan exactamente. La visión francesa de Europa, desde el presidente Charles de Gaulle, y sin importar lo que puedan decir sus diplomáticos, ha sido siempre una Europa de naciones, en la que la soberanía francesa debe ser defendida. La perspectiva alemana siempre ha sido más federal. Esta diferencia de visión ya ha causado problemas en la gestión de la crisis del euro. Y podría causar incluso más a la hora de manejar las consecuencias de una salida británica de la UE. La conclusión es que, incluso si Alemania y Francia intentaran imponer condiciones punitivas sobre los británicos, podrían ser imposibles de llevar a cabo. Además el mero intento de hacerlo puede provocar incluso más conflicto e inestabilidad entre los restantes Estados miembro.

Estos conflictos y tensiones tendrían que considerarse en el contexto de la Unión Europea como es en realidad en la segunda década del siglo XXI. No es ya una sola Unión, sino que está fracturada en (al menos) tres partes. La poderosa y monolítica Unión Europea que los británicos temen que amenace su democracia y libertad es ya algo del pasado. En el noroeste de Europa hay un grupo de países euroescépticos fuera del euro que buscan menos intervención de Bruselas; en el este están los antiguos miembros del pacto de Varsovia sintiéndose bastante abandonados y, en algunos casos (Polonia y Hungría), con gobiernos abiertamente antieuropeos e incluso xenófobos; en el medio está la eurozona, más integrada pero a su vez dividida entre los austeros Estados del norte y los más pobres del sur. Los euroescépticos países del noroeste no quieren entrar en el euro mientras que los países del este (aparte, quizá, de Polonia) nunca cumplirán los criterios para hacerlo. La fragmentación de Europa se ve complicada por instituciones y tratados diseñados para una única Europa. De ahí que durante la crisis del euro, la Comisión perdiera poder en favor del Banco Central Europeo, y su presidente, Mario Draghi, se convirtiera en la figura política más influyente de Europa. Al mismo tiempo, las decisiones que tomó para rescatar el euro causaron serios problemas económicos para aquellos miembros de la UE que no pertenecían a la eurozona, por ejemplo Dinamarca y Suecia. Esta gobernanza asimétrica ha dejado a Europa escasamente preparada para enfrentarse a los desafíos que supone el Estado de bienestar y la seguridad en el siglo XXI.

La salida de la UE también tendría graves implicaciones para la estabilidad constitucional de Gran Bretaña. Se ha hablado ya mucho del impacto en Escocia. En 2014 los escoceses votaron a favor de permanecer en Reino Unido por un 55% contra un 45%. Pero se trataba de un Reino Unido dentro de la Unión Europea. Según las encuestas, los escoceses son mucho más proeuropeos que los ingleses. Algunos nacionalistas escoceses, incluyendo a la primera ministra, Nicola Sturgeon, han manifestado que aunque el referéndum arroje un resultado favorable a abandonar la UE, si en Escocia se registra una clara mayoría para permanecer en ella, esto podría convertirse en catalizador de un nuevo referéndum sobre la propia independencia escocesa. No sería automático. Tampoco es segura cuál sería la reacción del Gobierno británico, o qué podría hacer si los escoceses convocaran un referéndum sin la autorización de Londres. Al mismo tiempo, Nicola Sturgeon ha dejado muy claro que solo convocaría un referéndum si estuviera garantizada una mayoría a favor de la independencia. Sin embargo, si los escoceses finalmente deciden convocar una consulta sobre este asunto, esta vez contarían con mucho más apoyo europeo, por una parte porque sería una forma de mantener a parte del Reino Unido en Europa y, por otra, porque serviría para ejercer presión sobre Londres durante sus negociaciones con Bruselas.

Si bien las consecuencias del Brexit para Escocia han sido ampliamente debatidas, las consecuencias para Irlanda del Norte, al menos hasta muy recientemente, apenas se han mencionado. En las últimas semanas de la campaña éstas han sido planteadas, por fin, por los antiguos primeros ministros, y arquitectos del proceso de paz de Irlanda del Norte, John Major y Tony Blair. Las consecuencias en Irlanda del Norte podrían ser incluso más graves que en Escocia. El aspecto más importante del proceso de paz para los republicanos era la idea de un continuado avance hacia la final unificación de la isla de Irlanda. Aunque esa reunificación no sería inmediata, se convertiría en realidad cuando el 50% de la población más uno estuviera a favor. Mientras, la eliminación de todos los controles en la frontera entre las dos islas hace que esta unificación parezca cada vez más posible. La salida del Reino Unido de la Unión implicaría la reinstauración de la frontera entre el norte y el sur. La UE ya no funcionaría como marco para la resolución del conflicto, como ha hecho esta ahora. Sería un importante golpe psicológico para la comunidad republicana, que lo consideraría un enorme paso atrás. En meses recientes se ha producido un aumento en el terrorismo de disidentes republicanos, hasta el extremo de que el Gobierno británico ha advertido de posibles atentados en Gran Bretaña. Nadie está hablando de una campaña terrorista al mismo nivel de la del IRA Provisional en los 80 y los 90, sino más bien en el asesinato de políticos, soldados o policías (como ha sucedido recientemente en Irlanda del Norte). En este contexto, la salida del Reino Unido de la UE y la reinstauración de la frontera con la republica podría funcionar como catalizador para un regreso al terrorismo y la violencia. Existe además otro factor. El éxito del proceso de paz ha dependido en gran medida del relativo éxito de la economía de Irlanda del Norte. Este es un aspecto al que el gobierno de David Cameron ha prestado poca atención (el propio Cameron tiene poco interés en Irlanda del Norte, que considera un tema ya resuelto). La economía allí todavía depende de los fondos de la Unión Europea, gran parte de los cuales se han recibido en el contexto del proceso de paz. Si Reino Unido abandona la UE, el gobierno de Londres tendría que reaccionar rápidamente para sustituir los fondos europeos por fondos británicos.

El resultado del referéndum continúa siendo muy incierto. La BBC ha dicho que si las consecuencias económicas son consideradas como lo más importante, los británicos votaran para permanecer en la UE, pero si la inmigración se convierte en el tema fundamental, votarán para irse. Las implicaciones constitucionales y de seguridad, tanto para Gran Bretaña como para la Unión Europea, apenas han sido mencionadas. Incluso si Reino Unido vota para permanecer, no resolvería ninguna de las crisis existenciales de la UE. Lo peor que puede suceder es que la Unión Europea responda a un resultado a favor de quedarse con un suspiro de alivio, y después continúe como si no hubiera pasado nada. Las meras posibilidades del Brexit, y la elección de Donald Trump como presidente de Estados Unidos, deberían ser suficiente motivación para una profunda reflexión, que diera como resultado una aún más profunda reforma de la Unión Europea.