¿Qué puede hacer la UE para impulsar las reformas en los países norteafricanos y garantizar sus intereses a largo plazo?
Hace cinco años, la gente del norte de África salió a la calle y expulsó a los autócratas que llevaban décadas en el gobierno. Los europeos no se esperaban las revoluciones de 2011, pero se apresuraron a recibirlas como un momento histórico y predijeron la triunfante expansión de la democracia y las reformas políticas por toda la región.
Hoy, la situación en la zona es muy diferente. En lugar de ser una cabeza de puente del progreso democrático en el mundo árabe, el norte de África lucha para evitar más convulsiones. Egipto vive el regreso al autoritarismo, y Libia se ha sumergido en el caos y el extremismo. Oleadas de emigrantes atraviesan la región camino de Europa, y los grupos terroristas constituyen una amenaza cada vez más seria en varios países norteafricanos.
En tales circunstancias, no es extraño que la postura de la Unión Europea respecto al norte de África sea hoy, sobre todo, defensiva. En lugar de la transición democrática, el objetivo fundamental de la UE es limitar los daños. Las autoridades europeas están interesadas ante todo en restablecer cierto orden en Libia y mantener la precaria estabilidad de los demás Estados de la zona.
Ahora bien, en sus esfuerzos para controlar los daños, la Unión no debe caer en una visión puramente inmediata. Las lecciones de las revoluciones de 2011 están claras: en el norte de África no existe una estabilidad autoritaria. Para que la estabilidad sea duradera son necesarios un gobierno que rinda cuentas y una economía en la que los beneficios del crecimiento estén más repartidos. Las reformas que hacen falta para satisfacer las aspiraciones populares serán difíciles de propulsar mientras los regímenes continúen en manos de élites cerradas y las instituciones del Estado sigan siendo corruptas e ineficaces.
Lo que le interesa a Europa en el norte de África es inevitablemente el progreso coordinado en las tres áreas conectadas de la seguridad, el desarrollo económico y el gobierno responsable. Pero la UE debe trabajar con los socios que hay. Muchos países de la región están dispuestos a aceptar la ayuda al desarrollo pero no a hablar de corrupción ni a reformar el sector judicial o el de la seguridad. Sortear esas complejidades no será fácil. Pero, si la Unión no tiene en cuenta el contexto general en estos Estados, lo más probable es que sus iniciativas fracasen.
El nuevo énfasis europeo en la estabilidad del norte de África tiene sentido. Más descomposición del Estado en la región tendría consecuencias devastadoras para sus habitantes y podría tenerlas también muy graves para Europa. Sin embargo, centrarse de esa forma en la estabilización, por encima de todo lo demás, evoca de forma inquietante el periodo inmediatamente anterior a las revueltas árabes.
El reto que afronta la UE es rectificar la actitud ilusa que impregnó su política respecto al norte de África después de las revueltas sin desechar todas las lecciones que aseguraba haber aprendido de ellas. Cuando coopere con los países de la zona para contener o resolver crisis, la Unión Europea no debe perder de vista sus objetivos e intereses a largo plazo.
Definir el interés europeo
La UE no tiene capacidad para impulsar las reformas en los países norteafricanos sin fuerte apoyo local. Pero al mismo tiempo, obtendrá pocos beneficios si se limita a dejar que sean las élites locales las que establezcan las prioridades en las relaciones de sus países con Europa, sin tener en cuenta los intereses europeos y sus objetivos para el futuro desarrollo de la región. La Unión debe encontrar la manera de colaborar con los regímenes existentes al tiempo que define y promueve su propia visión sobre las medidas más importantes para favorecer el desarrollo de cada país.
En el pasado, la UE se resistía a presionar a estos Estados para que llevaran a cabo reformas porque el riesgo de enojar a regímenes con los que había una relación de socios parecía ser mayor que las posibilidades de progreso político. Sin embargo, desde las revoluciones de 2011, Europa tiene un poderoso incentivo para recordar que la estabilidad autoritaria es un espejismo. Además, los gobiernos europeos no deben olvidar que la cooperación de los países norteafricanos en áreas como las migraciones y la lucha antiterrorista se basa en una apreciación de sus propios intereses. Dicha cooperación no va a correr peligro porque la UE obligue a cambios graduales en la política económica o la apertura política siempre que no supongan una amenaza para el poder de los regímenes que gobiernan. Todos los países del norte de África valoran su relación con la UE, en distintas medidas, de forma que Europa tiene margen para impulsar iniciativas que le parezcan dignas de ello y limitar medidas a las que se oponga.
Por otra parte, en un periodo de recursos limitados, la UE necesita tener claras sus prioridades. Debe asegurarse de que las energías económicas y diplomáticas se dedican a áreas en las que puede cambiar las cosas y defender unos genuinos intereses europeos. Y, sobre todo, necesita tener claros los vínculos entre los diferentes objetivos que pretende alcanzar: seguridad y capacidad de adaptación de la sociedad, desarrollo económico y apertura política y responsabilidad. La política de la UE en el Mediterráneo ha fracasado siempre que ha perseguido estos objetivos de manera aislada.
De la teoría a la práctica
Desde las revoluciones árabes, Túnez cuenta con un sistema político democrático y un Ejecutivo que busca la ayuda de la UE. Pero los gobiernos postrevolucionarios no han logrado implantar reformas económicas ni administrativas de largo alcance. Los partidos políticos han prestado más atención a las luchas internas de poder y las negociaciones entre ellos que a desarrollar políticas que les permitieran aumentar las oportunidades económicas y acercar el Estado a sus ciudadanos. Esos fracasos, unidos a las repercusiones económicas de una serie de atentados terroristas, constituyen un peligro cada vez mayor para la consolidación de la democracia. La reciente ola de protestas es una señal de alarma que no conviene ignorar. En este contexto, las medidas para reformar las estructuras del Estado tunecino con el fin de aumentar su capacidad de responder a las aspiraciones populares y combatir las amenazas contra la seguridad son una prioridad indudable para la UE.
Marruecos parece ofrecer dos imágenes asombrosamente distintas según los diferentes observadores. Muchas autoridades europeas consideran que es un país prometedor en materia de reformas, y mencionan su nueva constitución, su compromiso con la modernización económica (incluidas las inversiones en energías renovables) y su voluntad de dialogar con la UE en diversos frentes. Pero otros analistas señalan que, en la práctica, el palacio conserva todo el poder político, el régimen ha emprendido desde 2013 una ofensiva contra la prensa y la sociedad civil y los esfuerzos del Gobierno contra la corrupción avanzan muy despacio. A corto plazo, es difícil que los países europeos más influyentes planten cara seriamente al régimen marroquí, dada su estrecha colaboración en temas como la lucha antiterrorista y la migración. En estas circunstancias, una estrategia sensata por parte de la Unión sería explorar el hueco que existe para establecer elementos de contrapeso al palacio y el Estado dentro de la política y la sociedad marroquíes, ayudar a que el desarrollo económico y social beneficie a las regiones más pobres del país e intentar revocar el cierre del margen de actuación para la sociedad civil.
En Argelia, detrás de la fachada opaca de sus clases dirigentes, existen señales de que el Estado está pensando seriamente en reformas económicas por primera vez desde hace décadas. Los cambios en el sector de la seguridad pueden indicar una serie de maniobras antes de la marcha prevista del histórico presidente Abdelaziz Bouteflika. La amenaza de disturbios en sus fronteras ha empujado a Argelia hacia una mayor cooperación con sus vecinos y los países europeos en materia de seguridad. Ante estos cambios, la UE y los Estados miembros deben estar dispuestos a prestar su apoyo a cualquier iniciativa beneficiosa, pese a que cualquier proyecto reformista que vaya más allá de cambios concretos tendrá que esperar seguramente a la sucesión presidencial, en el mejor de los casos.
Egipto es un problema más grave para la democracia europea. Un desmoronamiento del orden público sería desastroso, pero la estrategia de estabilización de las autoridades actuales es seriamente represiva y contraproducente. En las circunstancias actuales, no está claro que ninguna iniciativa de Europa pueda influir en el rumbo de Egipto ni, en el contexto político y social, alcanzar resultados significativos para su pueblo. Es tentador pensar que la UE puede centrar la atención de las autoridades egipcias en unas medidas concretas para reducir la polarización política e incrementar la representación política de la mayor parte de la sociedad. La Unión y sus miembros deben evaluar si ese objetivo es factible. Si no, lo mejor sería quizá que la UE rebajara sus expectativas y sus relaciones con Egipto hasta que la dirección del país esté dispuesta a explorar una nueva estrategia.
La situación de Libia es distinta de la de los otros cuatro países norteafricanos. Ya está en crisis, y está contagiando el caos a sus vecinos mediante el paso de armas y combatientes a través de unas fronteras descontroladas. No obstante, existe la esperanza de que un nuevo gobierno de unidad nacional pueda invertir la fragmentación del Estado que se ha producido en los últimos años. Para aprovechar esa posibilidad, la UE debe abordar los factores políticos y económicos que contribuyen a la generalización del caos en el país y abandonar la estrategia de dar prioridad a la seguridad que ha caracterizado la actuación europea en Libia desde el estallido de la revolución y la guerra civil en 2011. Entre las iniciativas que merecen el apoyo europeo figuran, en particular, el apoyo a las autoridades locales, el intento de trasladar el contrabando de mercancías legales por las fronteras a la economía oficial y el uso de la riqueza nacional para fomentar las inversiones privadas.
La UE y los Estados miembros deben afrontar la situación en el norte de África con una imagen clara de cuáles son las prioridades en cada país para promover los intereses europeos en seguridad, desarrollo y transparencia y responsabilidad. Si no adopta esa estrategia, acabará repitiendo errores pasados, mientras el riesgo de crisis en el norte de África no deja de crecer.
Traducción de María Luisa Rodríguez Tapia
