Miembros de Naciones Unidas y la Unión Africana en el campo de Zam Zam, norte de Darfur. (Ashraf Shazly/AFP/Getty Images)

Pocas veces ha afrontado Naciones Unidas tantos retos como hoy. He aquí las cuestiones estratégicas más importantes que aguardan a António Guterres.

António Guterres va a tomar posesión como Secretario General en medio de una gran agitación geopolítica, quizá en el momento más peligroso de las últimas décadas. La Historia está dejando atrás a Naciones Unidas. Los últimos años hemos visto cómo las guerras son cada vez más frecuentes y más letales. Pero no sólo eso. Además, los líderes y las instituciones mundiales parecen incapaces de controlar las corrientes que provocan ese incremento. La rivalidad entre las grandes potencias y las potencias regionales es cada vez mayor. Muchos gobiernos tienen dificultades para satisfacer las aspiraciones de sus ciudadanos. El populismo y la desigualdad provocan el deterioro de muchas democracias, tanto viejas como nuevas. Los desplazamientos de masas y la propagación del terrorismo —con el miedo correspondiente—, en gran parte, consecuencias de las guerras actuales, crean aún más inestabilidad. La desinformación complica la política exterior tanto como distorsiona la nacional. El orden internacional está en peligro.

Existen otros desafíos a largo plazo: el cambio climático, la proliferación nuclear, el crecimiento demográfico, el aumento del paro. El Secretario General no puede mirar hacia otro lado. Pero su prioridad inmediata debe de ser la paz y la seguridad. Y eso se traduce en un esfuerzo coordinado para poner fin a las guerras actuales. Significa mitigar todo lo posible los sufrimientos que causan y evitar una nueva escalada, en especial un enfrentamiento directo entre Estados poderosos que por ahora, en general, actúan a través de otros países más débiles. Implica también prevenir nuevas crisis: varios Estados muestran unos síntomas de debilidad preocupantes y cada vez hay más dirigentes que pretenden resolver los problemas mediante la represión en lugar de hacerlo a través de los acuerdos. El mundo está aproximándose a un punto en el que el número de crisis será mayor que su capacidad de afrontar las consecuencias.

A la incertidumbre de los primeros meses de Guterres va a contribuir asimismo el traspaso de poder en Estados Unidos. El presidente Donald Trump tomará posesión sin ningún programa claro de política exterior. Las repercusiones para la relación con otros miembros del P-5, el Consejo de Seguridad, las crisis pendientes, la financiación de la ONU y la lucha antiterrorista no están claras. Las expectativas y las dudas sobre las políticas de Trump están ya provocando que haya nuevos cálculos, en general desestabilizadores, en los lugares más conflictivos del planeta. La primera prueba del Secretario General consistirá seguramente en establecer una relación con la nueva Administración estadounidense y convencerle de la valía de la ONU, sin dejar de ofrecer la enérgica voz normativa que el mundo espera de él. Quizá se encuentre con una distensión entre Estados Unidos y Rusia que desbloquee el Consejo de Seguridad pero debilite aún más las normas de Naciones Unidas y obligue a la Secretaría a involucrarse en transiciones muy arriesgadas y excluyentes, especialmente en Siria.

El Secretario General llega al puesto con muchos ojos puestos en él, después de su campaña. Muchos líderes están deseando ver cómo va a resolver los retos que le esperan. Aquí van varias ideas sobre cómo aprovechar todo ese interés, así como el sentimiento de malestar en el mundo, ejerciendo la diplomacia personal, desde el primer momento, con el fin de consolidar las redes de interlocutores y aliados. Para ello debe tender la mano a todo el mundo, auspiciar iniciativas concretas en Oriente Medio y África y añadir contenido a dos aspectos de los que en los últimos años se ha hablado mucho en la ONU, pero en los que ha habido escasas medidas estratégicas: la prevención de conflictos y del extremismo violento.

El nuevo Secretario General de Naciones Unidas, Antonio Guterres en la sede de la ONU en Nueva York. (Drew Angerer/Getty Images)

Sentar las bases para una coalición de Estados -entre ellos, China- que respalde a la ONU y el multilateralismo

Las políticas de Donald Trump respecto a la ONU no están claras, pero los primeros indicios no son buenos. La última vez que Estados Unidos atacó el multilateralismo, hace algo más de 10 años, Europa era más fuerte y más rica y podía asumir las consecuencias políticas y económicas. Hoy, una coalición necesitaría una base más amplia, una mezcla de potencias occidentales y no occidentales influyentes, pero muchos actores importantes tienen problemas internos o con rivales regionales, y una coalición así no tendría peso suficiente sin China. Pekín, como muchos otros gobiernos, valora la previsibilidad que proporciona el multilateralismo. Animarle a que tenga una participación más activa —en el Consejo de Seguridad, las labores de consecución y mantenimiento de la paz y la ayuda humanitaria— debe ser una prioridad. La retirada de Estados Unidos debe ofrecer a China la posibilidad de liderar y formar parte de nuevas alianzas.

Intervenir personalmente en Oriente Medio

En teoría, los conflictos de la región, conectados entre sí, necesitan un gran pacto. En la práctica, la esperanza de lograrlo es escasa. La trayectoria de Siria no ofrece ninguna oportunidad real para la diplomacia de la ONU. Las relaciones entre Irán y Arabia Saudí están envenenadas, y los saudíes y otras potencias suníes, por ahora, se niegan a que los iraníes tenga la influencia regional a la que aspira. Otros frentes —Irán y Turquía, por ejemplo— tienen unas perspectivas ligeramente mejores pero corren peligro de sufrir una escalada. Los líderes regionales están esperando a ver con más claridad el perfil de la política estadounidense. No obstante, a pesar de este cuadro tan poco optimista, el Secretario General debe prepararse para intensificar su relación personal con dirigentes de toda la región, en particular con los de Ankara, Riad y Teherán, y, por lo menos, probar opciones que coincidan con sus intereses para acabar con los conflictos de la zona. Esta es una tarea que debe hacer de forma directa, discreta y persistente, al tiempo que debe asegurarse de que las expectativas sean bajas. También debe calibrar las declaraciones públicas sobre las guerras de la región para situarse, en la medida de lo posible, como intermediario sincero, sobre todo entre Arabia Saudí e Irán. Las relaciones en el Golfo serán especialmente importantes si la ONU se ve obligada a respaldar un acuerdo negociado por Rusia en Siria. 

Alcanzar un nuevo acuerdo de seguridad en África

A pesar de su amplio despliegue en operaciones de paz en el continente, la ONU no encabeza ningún gran proceso de paz en África subsahariana. Durante el último decenio, el Consejo de Seguridad ha delegado la gestión política de los conflictos del continente en las potencias y organizaciones africanas. Hay que celebrar y fomentar el refuerzo de las capacidades y la confianza de la Unión Africana (UA) y otras partes interesadas en la seguridad regional. Pero la incoherencia de las reacciones a las últimas crisis y la frecuente parálisis subregional hacen pensar que la ONU y los países africanos no han encontrado aún el equilibrio adecuado. Además, como apuntó el Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las Operaciones de Paz (HIPPO en sus siglas en inglés), el papel de la ONU ha quedado diluido por unos mandatos demasiado ambiciosos, contradictorios y sin suficiente contenido político. António Guterres mantiene buenas relaciones con muchas capitales africanas. Debería combinar la diplomacia personal en crisis concretas con un debate estratégico más amplio en el que participen los dirigentes regionales, incluido el nuevo presidente de la Comisión de la UA, sobre cómo coordinar las iniciativas para la prevención de conflictos en el futuro.

Crear una estructura interna para la prevención

La prioridad inmediata es asegurarse de que el Secretario General disponga de los análisis debidos para elaborar una política en caso de crisis inminente. Aunque muchas reformas del HIPPO deben aguardar a que esté clara la financiación de Estados Unidos, ya se pueden tomar medidas pequeñas pero significativas. Guterres debería convocar reuniones periódicas de los máximos dirigentes de la ONU con el fin de mantener discusiones espontáneas que permitan elaborar estrategias para zonas vulnerables a una escalada inmediata. Este grupo tendrá que contar con un equipo sólido de políticas y planificación, formado a partir de lo que ya existe y dotado de la autoridad necesaria para obtener análisis de dentro y fuera de la estructura organizativa. Hay que utilizar los informes trimestrales incluidos en la iniciativa "Los derechos humanos primero", pero además el grupo tiene que reunirse con más frecuencia —al menos, una vez al mes— y tener una relación fluida con otras partes de la Secretaría. El propio Guterres, por supuesto, tendrá que informar en persona sobre las situaciones más preocupantes ante el Consejo de Seguridad, sobre todo en las grandes crisis, y mantener un diálogo flexible con sus miembros. Pero su equipo debería centrarse también en presentarle opciones para que él y su oficina puedan ejercer una labor diplomática preventiva que permita evitar las crisis antes de que sea necesaria la intervención del Consejo. 

Revisar la labor antiterrorista de la ONU y la prevención del "extremismo violento" (PEV)

Sería oportuno revisar lo que se ha hecho en este ámbito, sobre todo si la nueva Administración estadounidense vuelve a caer en los excesos de los primeros años tras el 11-S, mezcla distintas corrientes del islam o contribuye a un contexto más propicio a que los líderes utilicen etiquetas como "terrorista" o "extremista violento" contra sus rivales. Ya están empezando a extenderse tácticas antiterroristas más torpes. El Secretario General debe hacer declaraciones públicas más enérgicas y, en la medida de lo posible, reorientar las funciones de la Secretaría para que incluyan un seguimiento de las políticas de los Estados. La evaluación debería examinar en particular qué ventajas y qué riesgos tendría para los departamentos y agencias de la ONU enmarcar sus actividades dentro de la PVE. El entusiasmo que ha despertado la PVE y los fondos que se le han asignado han hecho que tenga una gran dimensión, pero no hay pruebas que justifiquen que lo vale, y corre el riesgo de distorsionar la labor política y de desarrollo de la ONU. Asimismo, es crucial conservar un margen para que la organización dialogue hasta con los movimientos más radicales y examinar cómo pueden funcionar las operaciones de paz de la ONU en áreas en las que actúan grupos afiliados a Al Qaeda o a Daesh. Lo más importante es ser conscientes de que la guerra es más causa del extremismo violento que el extremismo violento de la guerra. Redoblar los esfuerzos para prevenir las crisis es la aportación más valiosa que puede hacer la ONU a la lucha contra el terrorismo.

 

El artículo original ha sido publicado en International Crisis Group

 

Traducción de María Luisa Rodríguez Tapia.