¿Desagradable, visionario o simplemente necesario?

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Hace unos días, David Cameron dijo que el Reino Unido va a intentar limitar el acceso de los inmigrantes de la UE a su sistema de bienestar, dentro de las normas actuales. Su declaración se produce un mes antes de que los inmigrantes búlgaros y rumanos adquieran el derecho a trabajar en Gran Bretaña y otros Estados miembros y seis meses antes de la posible victoria del Partido de la Independencia del Reino Unido en las elecciones europeas.

Cameron ha propuesto que ningún inmigrante de la Unión que viva en Gran Bretaña tenga derecho a recibir prestaciones hasta que no lleve al menos tres meses como residente. Los ciudadanos de otros Estados miembros también empezarán a perder sus derechos si llevan seis meses sin trabajo y no tienen oportunidades reales de encontrar empleo. Si no tienen hogar o son mendigos, se les podrá expulsar. Pero el Reino Unido ya condiciona el acceso de los inmigrantes de la UE a las prestaciones a la prueba del “derecho a residir” y la “residencia habitual”. (Los criterios para estas pruebas varían dependiendo de las circunstancias de cada inmigrante. Pero, en general, ambas pretenden disuadir el turismo sanitario de personas que no trabajan, sobre todo los recién llegados). Se supone que los costes sanitarios que representan los inmigrantes de la UE durante sus tres primeros meses de residencia se pueden reclamar a sus gobiernos de origen. Y las autoridades británicas ya pueden expulsar a los parados de larga duración y a quienes constituyen un peligro para la sociedad.

Por consiguiente, Cameron debe de querer decir solo que el Reino Unido va a interpretar las normas actuales más estrictamente y las va a aplicar con más rigor. Sin embargo, el primer ministro también quiere discutir con otros dirigentes europeos de cómo restringir el derecho a la libre circulación en el futuro. Cuando Margaret Thatcher firmó en 1986 el Acta Única Europea, la mayoría de los Estados miembros suponía que la libre circulación de personas significaba “libre circulación de trabajadores” o inmigrantes con ofertas de trabajo que iban de un país a otro. Sin embargo, el Tribunal Europeo de Justicia (TEJ) falló, en el caso Antonissen de 1991, que el término “trabajador” se refería también a parados en busca de empleo. Los jueces tenían toda la razón: ningún mercado laboral puede funcionar bien si la gente no tiene libertad para ir de un lado a otro en busca de trabajo, en vez de esperar a que alguien llame.

El fallo de Antonissen asumió más importancia cuando la Unión se amplió a unas regiones mucho más pobres en 2004 y 2007. Sobre todo en el caso del Reino Unido, que posee un sistema de bienestar universal en el que los derechos no están específicamente vinculados a las contribuciones personales, a diferencia de casi todos los demás países europeos. La sentencia y la ampliación de 2004 empujaron a Gran Bretaña a introducir sus pruebas sobre el “derecho a residir” y la “residencia habitual”. Y luego llegó otro giro más con la crisis de la eurozona. El Reino Unido -que se mantuvo al margen de la moneda única y no es responsable de su suerte- sigue haciendo de válvula de seguridad para la eurozona porque muchos trabajadores en paro de su periferia, golpeada por la austeridad, van a buscar empleo allí. (Comparte esa consecuencia de la crisis con otros países que no son miembros del euro, pero también se beneficia enormemente de la fuga de cerebros, la llegada de trabajadores cualificados procedentes de Italia y otros países de la zona euro).

El TEJ, después, ha asociado el derecho de libre circulación al concepto de ciudadanía de la UE, introducido por el Tratado de Maastricht en 1992. La consecuencia es la extensión de esos derechos -incluido el acceso a la sanidad-  a las parejas y familias de ciudadanos de la Unión y, para gran alivio de los británicos residentes en España, los jubilados. También en este caso hay sólidos motivos. Los trabajadores tienen más probabilidades de emigrar a otro país de la UE si pueden llevarse a sus seres queridos. Y los ancianos que se han ganado el derecho a una pensión en un país deben tener derecho a gastarla donde quieran. De modo que los jóvenes parados españoles buscan refugio provisional en Gran Bretaña, donde ayudan a que funcione su economía, y los británicos de más edad se jubilan en las playas españolas. Es un buen ejemplo de libertad de circulación.

Pero los fallos del TEJ han tenido asimismo algunas consecuencias inesperadas para las políticas nacionales de inmigración. Por ejemplo, su decisión sobre el caso Metock en 2008 ha provocado un aumento de los matrimonios falsos en toda Europa: extranjeros que pagan a ciudadanos de la Unión para casarse con ellos y así poder aprovechar sus derechos de libre circulación en otros países, permisos de trabajo, prestaciones y viajes sin necesidad de visado a Estados Unidos. (Malta está pensando incluso en vender su nacionalidad, y por tanto los derechos migratorios dentro de la UE, a 650.000 euros por cabeza). El Tribunal, que tiene su sede en Luxemburgo, ha hecho una defensa a ultranza de los derechos de libre circulación en una serie de casos, a veces con unos argumentos que a los que no son abogados les parecen endebles. Un ejemplo es el de permitir libre circulación y derechos de residencia a los extranjeros incluso después de que se termine su relación con un ciudadano de la UE. Fallos así significan que es difícil que los tribunales de inmigración del Reino Unido expulsen a ciudadanos de la Unión ni a quienes son o han sido sus dependientes, si llevan ya dos años residiendo en el país.

En los últimos tiempos, el TEJ ha restringido su respaldo de la libre circulación en varios  fallos como el del caso Alopka, el pasado octubre, en el que una ciudadana togolesa no consiguió que se anulara su orden de deportación de Luxemburgo a pesar de que alegaba los derechos de libre circulación que había adquirido por sus hijos. Pero la Comisión Europea mostró auténtica sordera política en verano cuando decidió llevar al Reino Unido ante los tribunales por su prueba del “derecho a residir”. Además, a los funcionarios británicos les preocupan las dudas legales sobre el acceso de los inmigrantes de la UE a las prestaciones. Por ejemplo, los trabajadores de la Unión que viven en el Reino Unido pueden recibir prestaciones por hijos incluso si esos hijos no residen allí. A muchos eso les parece injusto. Podría darse el caso de que el Estado británico tenga aún más responsabilidades legales con esos niños cuando crezcan, como ofrecerles préstamos para que puedan ir a la universidad.

Estos aspectos podrían aclararse si se actualizaran las leyes de la UE que rigen la libre circulación: una directiva de 2004 sobre los derechos de los ciudadanos de la Unión y una norma de 2009 sobre cómo coordinar los criterios de la seguridad social de los Estados miembros. Una posible idea es que haya una única serie de prestaciones a disposición de cualquiera que ejerza su derecho a migrar dentro de la UE; otra, encontrar una forma de individualizar los derechos de libre circulación para que los únicos que se beneficien de ellos sean los auténticos residentes.

La declaración de Cameron sobre la libre circulación pretende tal vez controlar una desagradable tendencia británica a ver a los inmigrantes de la UE como gorrones o defraudadores de la seguridad social. (Las pruebas indican en general que, en su inmensa mayoría, son todo lo contrario. Véase el informe político de John Springford para el CER aquí). Pero el primer ministro ha llamado también la atención sobre un problema más de fondo. Los países de la UE necesitan crear, respecto a la libre circulación, una infraestructura legal y administrativa que les permita prever y gestionar ciertas cuestiones antes de que se conviertan en problemas políticos. La alternativa es dejar que el debate público continúe y que sean los tribunales los que se ocupen de los problemas importantes.

 

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