¿Responde la nueva Agenda Europea de Migración a los retos actuales?
El pasado 13 de mayo la Comisión Europea presentó la esperada Agenda Europea sobre Migración: Gestionando mejor la migración en todos los aspectos. Esperada a la luz de las tibias respuestas dadas por los Estados miembros ante los dramáticos acontecimientos en el Mediterráneo, a las puertas de Europa. Y esperada también porque desde el inicio de su mandato, el presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, había señalado como prioridad la necesidad de revisar la denominada política europea de inmigración.
La nueva Agenda se divide en dos partes: la primera hace referencia a las acciones inmediatas que deben tomarse, mientras la segunda plantea la necesidad de revisar –sin grandes innovaciones–algunos de los elementos que, desde 1999, conforman las líneas de trabajo claves de la acción europea en materia de inmigración.
La primera reflexión sobre esta Agenda Europea de Migración es que, sin duda, llega tarde y mal. Tarde, porque los Estados miembros han sido incapaces, en los diferentes encuentros de alto nivel realizados en abril, de ofrecer respuestas concretas a situaciones de gravedad como las vividas en las últimas semanas en el Mediterráneo. Mal, porque a pesar de su colorida presentación, la comunicación carece de la ambición política deseada y de las propuestas específicas esperadas.
Es cierto que en la medida de sus posibilidades, la Comisión intenta con esta propuesta animar a los Estados miembros a que sean más ambiciosos a la hora de afrontar los retos de gestión que supone la movilidad internacional. Pero su margen de maniobra es limitado, pues estamos muy lejos de tener una política de inmigración común. Por el momento, existen 28 políticas, 28 sensibilidades y 28 intereses distintos en esta materia, de las que los últimos responsables son los Estados.
La nueva Agenda nace pues en un momento convulso, por lo que parece adecuado preguntarse hasta qué punto responde a los retos actuales a los que se enfrentan los países de la Unión Europea.
"Una crisis migratoria distinta a las anteriores"
Rotundamente sí. El Mediterráneo es, desde hace tiempo, una de las rutas migratorias más complejas, dinámicas y populosas del mundo. Pero lo cierto es que, a pesar de la atención mediática prestada a los intentos de alcanzar las costas europeas que se suceden desde principios de la década de 2000, la vía marítima ha sido siempre un acceso secundario para los flujos de inmigración irregular hacia la Unión Europea. De hecho, no ha sido hasta hace poco tiempo cuando esta dinámica se ha revertido. Y la explicación tiene nombre de país: Libia y el derrumbe del régimen de Gadafi en 2011 y la guerra civil siria a partir de 2013.
Estamos, por lo tanto, ante una crisis de dimensiones y características diferentes. Las personas que arriesgan su vida para llegar a las costas europeas no son ya, mayoritariamente, migrantes económicos, sino personas que buscan protección internacional, huyendo de la violencia, el conflicto y el derrumbe político y social en el que están inmersos sus países. Sirios, eritreos y afganos, entre otros, son los principales grupos que intentan acceder a Europa para solicitar protección. Además, ya no se trata de hombres solos, sino familias, muchas de ellas con menores a su cargo, las que se arriesgan en esta travesía.
Se trata de una crisis de refugiados de importantes dimensiones. Que además, es sólo la parte visible de un iceberg de movimientos forzados que tienen su origen en África. Desde la Segunda Guerra Mundial, no se habían registrado tantas personas desplazadas como las que hay actualmente.
"Los países de la Unión Europea han dado las respuestas adecuadas"
Definitivamente no. Hasta la fecha, ha faltado voluntad política y ambición. Muestra de ello han sido las reuniones de los ministros de Interior y de Exteriores de los Veintiocho del pasado 20 abril, en el que se presentaron los llamados “10 puntos de Luxemburgo”, y el Consejo Europeo extraordinario del 23 del mismo mes. Tanto en uno como en otro las respuestas han sido decepcionantes. Y ciertamente vagas. Algo habitual en este tipo de reuniones, que si no fuera por lo dramático de la situación no habría llamado la atención en exceso. Se habla de avanzar sin detallar cómo y se aumentan los recursos financieros destinados a las misiones Tritón y Poseidón, eso sí, sin dar una sola cifra. La única propuesta novedosa ha sido la destrucción de los buques utilizados por los contrabandistas, duramente criticada por ONG e instituciones internacionales. Esta iniciativa, que se vuelve a repetir en la Agenda Europea, pretende acabar con un pretendido efecto llamada sin entrar en solventar el efecto expulsión: una militarización de la frontera sur sólo conducirá a abrir nuevas rutas más peligrosas para los que siguen huyendo y, eso sí, seguramente beneficiará a las redes de traficantes que incrementaran el precio del transporte.
En este contexto, la presentación por parte de la Comisión de la Agenda Europea sobre Migración ha sido un paso importante pero insuficiente. La cercanía con los acontecimientos en el Mediterráneo y la tibia respuesta del Consejo hacían esperar propuestas políticas concretas, soluciones específicas y compromisos claros. Y la Comisión dio grandes titulares, algunos datos, pocas propuestas nuevas y ninguna política integral en materia migratoria.
"Hay tensión entre los países europeos que reciben y los que acogen"
Sí, muy cierto. A pesar que los países del sur de Europa, la frontera meridional y oriental, son los que mayor presión migratoria reciben, lo cierto es que son, tradicionalmente, los países del norte europeo los que mayor número de personas con necesidad de protección internacional acogen. Esto ha generado una dialéctica perniciosa en el seno de la UE, con los socios acusándose siempre de falta de comprensión y de solidaridad ante los retos que afectan a los otros.
Seguramente uno de los mayores aciertos de la nueva Agenda Europea de Migración es avanzar en la construcción de un discurso común y compartido sobre la solidaridad entre Estados miembros. Una solidaridad que ha querido articular a través de dos grandes acciones que, por primera vez, tienen un marco europeo. Se trata de la reubicación y el reasentamiento de las personas que llegan buscando protección internacional.
Por un lado, se intenta paliar la presión en las entradas mediante un sistema de reubicación. A través de unos criterios de distribución como son la población, el PIB, la tasa de desempleo o el número de personas ya acogidas en el periodo 2010-2014, los países europeos deberán asumir un porcentaje de personas a reubicar. En estos momentos, no se conoce dicha cifra, por lo que deberemos esperar a ver el tipo de resultados que da esta propuesta. En en cualquier caso es un buen paso adelante.
Por otro lado, y para dar respuesta a la acogida de refugiados y solicitantes de protección internacional, la Comisión Europea propone un plan de reasentamiento europeo que ofrecerá 20.000 plazas, que se distribuirán entre los países europeos según los mismos criterios que en el caso de la reubicación. Está claro que se trata de un paso importante en la medida que, por primera vez, se plantea una distribución solidaria de personas en necesidad de protección internacional. Pero sorprende la cifra. En el Consejo Europeo del 23 de abril no se aprobó ninguna cifra porque no se llegó a ningún acuerdo. En cambio, en esta ocasión la cifra ha sido de 20.000. Puede parecer mucho, pero dos cifras solo para contextualizarlas: sólo Suecia y Alemania ya han acogido, a lo largo de 2014, más de 20.000 personas procedentes de Siria. Y por seguir con el caso sirio, en estos momentos el número de refugiados se acerca, según ACNUR, a los 4 millones de personas. Es decir, la propuesta europea vendría a dar respuesta al 0,5% de refugiados sirios existentes en este momento, y no parece recordar que también existen refugiados eritreos, somalíes, nigerianos, gambianos y afganos entre los que arriesgan sus vidas en el Mediterráneo. El debate no debería estar en cuántos refugiados pueden acoger los países europeos, sino qué acciones pueden ser más adecuadas para garantizar la seguridad de las personas. En eso, un mayor apoyo a ACNUR y sus sistemas de protección regional parece necesario.
"Y, ahora, qué"
Está por ver. Por el momento, contamos ya con la Agenda Europea de Migración, que además tiene el sugerente título de Gestionando mejor la migración en todos los aspectos. Hay que felicitarse porque la comunicación empiece con una llamada a la acción inmediata, para resolver las tragedias que cada día cuestan vidas en el Mediterráneo.
Y contamos con un incipiente sistema de solidaridad interna entre Estados miembros, que ellos mismos deberán decidir hasta qué punto apoyan. También se apuesta por una mayor coordinación con la creación de equipos conformados por unidades de EASO, EUROPOL y FRONTEX que actuarán de manera conjunta, de acuerdo a cada uno de sus mandatos, y en estrecha colaboración con los Veintiocho. Para llevarlo a cabo se tiene previsto triplicar los fondos de las operaciones Tritón y Poseidón, si bien no hay información sobre la ampliación de su área de trabajo y se encargarían de la localización, rescate y deportación de los náufragos del Mediterráneo (el denominado Hotspot System, que poco dice de los derechos de los migrantes).
Otra de las grandes líneas de acción del documento propuesto por la Comisión son los Smart Borders. Con esta iniciativa se pretende blindar las fronteras de la Unión, y también las de los países de su área de vecindad mediante el apoyo financiero de la UE y el apoyo logístico de FRONTEX. Aunque se refuerzan, eso sí, los paquetes de ayuda humanitaria y para la estabilización de Siria y los países vecinos que acogen a la mayoría de los refugiados de la región.
Pero, en líneas generales, la imprescindible colaboración con los países de origen y tránsito queda limitada a la creación de centros para información e identificación de migrantes y refugiados en territorios que no forman parte de la Unión Europa, pero que estarán financiados con fondos comunitarios. Ni rastro aquí de la cooperación en materia de gestión de conflictos y postconflictos, ni rastro de la apertura de verdaderas vías legales de acceso a Europa, restringidas a la migración cualificada y con unas cifras exiguas, y, por supuesto, ni rastro de una verdadera planificación de política migratoria común que ofrezca soluciones, no ya a largo, sino a medio plazo.
En cuanto a la otra parte de la propuesta comunitaria, la relativa a aquellas personas que necesitan protección internacional, se propone una mayor armonización de las Políticas de Asilo y Refugio o lo que es lo mismo, una reforma de Dublín II, además de una redistribución de las cuotas de refugiados y reasentados obligatorias para todos los Estados miembros. O al menos, para aquellos que no recurran al opting out previsto en los Tratados. Parece que la Agenda no tiene en consideración el verdadero reto al que se enfrenta Europa en estos momentos: la descomposición de algunos de los países de su vecindad, así como la violencia endémica que sufren muchos países africanos. Por tanto, mientras no se pongan en marcha medidas vinculadas a la gestión de situaciones de conflicto y postconflicto no se resolverá el problema.
La Agenda Europea sobre Migración podría ser un revulsivo en la medida que los Estados miembros decidan aceptarla y alcanzar acuerdos concretos. Para ello, se requiere, básicamente, de voluntad política. Porque a la luz de estas propuestas, parece sensato afirmar que en efecto Europa no está sabiendo responder a los retos planteados en materia de política migratoria. Lejos de ofrecer soluciones sostenibles, lo más probable es que agraven los problemas, eso sí, lejos de los focos de la opinión pública de los países de la Unión.
