La Unión Europea necesita adecuar sus instrumentos y compromisos para abordar la profundidad de los retos geopolíticos a los que se enfrenta.
La recuperación de Ucrania después de la guerra tendrá un enorme coste económico y corresponderá al mundo occidental su financiación, principalmente a Europa y a Estados Unidos. Puede parecer un horizonte lejano, pero puede no serlo tanto y en cualquier caso es seguro que habrá que abordarlo.
Un numeroso grupo de diputados europeos, de todos los grupos políticos, se ha dirigido a la Comisión Europea pidiendo que elaboren y presenten una propuesta legislativa que contenga un marco claro para la atribución de los fondos financieros rusos congelados por las sanciones, a la reconstrucción de Ucrania. La misiva va principalmente dirigida al vicepresidente de la Comisión y alto representante para la política exterior de la UE, Josep Borrell, a quienes algunas fuentes sitúan en el origen de la iniciativa.
La invasión rusa de Ucrania también ha influido en los planes de la Comisión para restablecer el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Solo los gastos extraordinarios que están asumiendo los Estados miembros, principalmente Polonia, para atender a los refugiados ucranianos, superan los 40.000 millones de euros. A eso hay que añadir los importantísimos efectos presupuestarios que se están produciendo en toda Europa, en términos de caída del crecimiento y por tanto de ingresos y de aumento de gastos para combatir los precios energéticos y la inflación. Conclusión: el Pacto de Estabilidad suspendido un año más. Veremos cuando es posible ponerlo en marcha y en qué condiciones porque los endeudamientos públicos suman tres cifras (más del 100% del PIB) en varios e importantes países de la Unión: Francia, España, Italia, etcétera.
Sobre este contexto macroeconómico, ha surgido con fuerza la idea de un nuevo fondo europeo, financiado por emisiones europeas y mutualizado que, al igual que el Next Generation, aborde en este caso todas las consecuencias de la guerra de Ucrania y la ayuda europea, que, en su momento, habrá que destinar a la reconstrucción del país. No es un tema pacífico, pero tampoco cabe esconder la cabeza ante una realidad tan perentoria. Por eso, la propuesta de los eurodiputados, aunque jurídicamente problemática y potencialmente peligrosa por represalias simétricas sobre bienes privados europeos en Rusia, merece alguna consideración. De hecho la Comisión ya ha empezado a estudiar la legislación aplicable a la confiscación de fondos en caso de delitos supracomunitarios graves, para ver de su aplicación a Rusia.
Los daños de la guerra se han evaluado hasta el momento en más de 500.000 millones de dólares, solo en las infraestructuras físicas (escuelas, hospitales carreteras, museos, edificios públicos, etcétera) y los activos financieros rusos congelados en Europa son más de 300.000 millones y en EE UU en torno a los 100.000 millones. Es altamente improbable que el final de la guerra incluya entre sus acuerdos que Rusia repare los daños producidos por su invasión. En consecuencia, el estudio de esta propuesta y su implementación esta sobre la mesa de la Comisión Europea.
Igualmente está sobre la mesa, esta vez la del Consejo Europeo, la propuesta de crear “La Comunidad Política europea”. Las ideas sobre un círculo concéntrico superior, abierto y flexible a la UE, han circulado desde hace tiempo entre los expertos en arquitectura jurídico-política de la Unión. Ha sido siempre una fórmula alternativa a los acuerdos con los antiguos países EFTA que no ingresaron en la Unión Europea y quedó como reserva para aquellos países de la Unión, descontentos o desconfiados de los avances federales e integradores de sus miembros. Después del Brexit, no pocos han pensado en ese círculo para seguir manteniendo los lazos políticos de la UE con el Reino Unido, si las aguas del acuerdo en Irlanda se calman.
Reflexiones especulativas, desde luego, pero bastante razonables desde un punto de vista teórico al complejo mundo de nuestras relaciones con la vecindad. Lo cierto es que después de la invasión rusa a Ucrania, esa especulación se ha hecho urgente y la complejidad ha adquirido perfiles mucho más nítidos. Fue el presidente francés, Emmanuel Macron, en su discurso en Estrasburgo con motivo de la recepción a las conclusiones de la Conferencia sobre el futuro de Europa, quien dio forma y compromiso a esta idea.
Fue a propósito de la respuesta que los europeos debemos dar a los ucranianos que, además de luchar por defender su país, están —todos lo sabemos— muriendo por ser Europa. Se están escribiendo multitud de argumentaciones explicativas de la invasión rusa, pero hay una que sobresale como una verdad incontrovertible: los ucranianos quieren ser europeos y Rusia no lo permite. Un funcionario de la Comisión me decía que en 1991, cuando Ucrania declara su independencia después de la caída del Muro, la renta per cápita del país no llegaba a los 4.000 dólares, parecida a Polonia, su país vecino. Treinta años después, un poco antes de la invasión rusa, la renta polaca es superior a los 18.000 dólares per cápita y la ucraniana se había reducido a poco más de 3.500. Es muy fácil entender hacia dónde se dirigen los deseos de los ciudadanos ucranianos. Basta recordar cómo fueron reprimidos en 2004 en su “Revolución Naranja” por querer firmar un Acuerdo de Asociación con la UE.
Consciente de la sensibilidad europea con estos deseos, Macron, dirigiéndose a los representantes de la ciudadanía europea, les dijo: “Ucrania, por su combate y su valentía, pertenece ya al corazón de Europa”, para a continuación reconocer que el proceso de adhesión durará años, decenios llego a decir. ¿Cómo podemos dejar a la Ucrania que resulte de la guerra esperando a las puertas de Europa 10 o 20 años hasta que cumpla todos los estándares económicos y políticos que exigimos a los nuevos miembros? Incluso cabe pensar que ese proceso resultaría imposible si tenemos en cuenta los enormes costes de la reconstrucción económica y social de ese país. No es posible. Cuando los combates cesen y algún día lo harán, nuevos acuerdos y probablemente nuevas fronteras sustituirán los parámetros físicos y jurídicos anteriores a la guerra. Es la ley de la historia.
Afortunadamente, la que parecía ser la pretensión más ambiciosa del presidente ruso, Vladímir Putin, tomar Kiev e imponer un gobierno prorruso en Kiev, ha sido derrotada. Habrá una Ucrania resultante de la guerra y será Europa o no será. Pero, junto a Ucrania vendrán Moldavia y Georgia. No hay lugar para la neutralidad política en esa zona del mundo. La hay y será obligada la neutralidad militar, pero el área política y económica de pertenencia o es rusa o es europea, y sabemos bien la aspiración de esos dos países, que lógicamente, se han hecho irreversibles después de la invasión a Ucrania. Serán Europa o no serán.
También el proceso de adhesión de los Balcanes Occidentales se ha acelerado. Como se ha dicho acertadamente, la invasión rusa ha abierto toda una serie de nuevos retos geopolíticos a la Unión y ha acelerado otros muchos. Uno de estos últimos es precisamente el de la ampliación de la UE a los países vecinos, en particular a los Balcanes Occidentales, que están esperando desde hace años algo más que buenas palabras. Ni siquiera el reconocimiento de país candidato sirve ya ante la velocidad de los acontecimientos y su compleja concatenación. Múltiples decisiones comerciales, energéticas, defensivas, etcétera, dependen de que finalmente esos Estados pertenezcan al área Europea o a la que les ofrezcan rusos y chinos, separada o conjuntamente.
El dilema europeo es aceptar ese destino pero materializarlo demasiado tarde, porque esos países no cumplen las condiciones políticas y socioeconómicas que la UE tiene establecidos para la adhesión. Hay que decirlo claramente, la transición para la adhesión a la Unión durará muchos años y en ese plazo los perderemos.
Todo lo cual pone en evidencia que la UE no puede ser la única estructura política que integre el continente europeo. El Consejo de Europa tiene, en parte, esa pretensión, pero únicamente a efectos de nuestros valores, de nuestros Derechos Fundamentales, con la Convención de Derechos Humanos y el Tribunal de Estrasburgo como garantía suplementaria de su protección. Falta pues una organización política superior en la que aglutinar compromisos políticos de asociación y cooperación y, por supuesto, otros muchos marcos de colaboración en tareas y proyectos comunes.
Macron la llamó así: "Una nueva comunidad política europea", que… "permitirá a las nuevas naciones europeas democráticas adherirse a nuestro suelo de valores y encontrar un nuevo espacio de cooperación política, de seguridad, de cooperación en materia energética, de transporte, de inversiones, de infraestructuras, de circulación de personas y en particular de nuestros jóvenes". La propuesta sería una fórmula ideal para esos países cuya voluntad de incorporación al marco de valores y principios democráticos europeos es inquebrantable y que aspiran además a integrarse algún día en la propia UE.
Pero a su vez, la propia Unión abre un escenario flexible para atender una de las contradicciones internas más retardataria y paralizante. Me refiero a las diferentes perspectivas que tenemos sobre las reformas que necesita nuestra gobernanza. Son muy patentes esas diferencias en el seno de nuestras instituciones cuando se plantean problemas que reclaman soluciones armonizadoras (fiscalidad, por ejemplo), o competenciales (tales como la coordinación sanitaria), o simplemente ejecutivas (la unanimidad en política exterior). Ante estos problemas hay Estados que avanzan propuestas federalizantes, mientras que otros se mueven en posiciones antagónicas, reclamando más subsidiariedad y menos poder competencial de la UE.
La reforma de los tratados es la piedra de toque de este debate esencial. El mandato ciudadano de la Conferencia, el Parlamento Europeo y el propio Macron se han comprometido con esta esa posibilidad, pero sin duda habrá más de uno y de dos países abiertamente opuestos a esta posibilidad. A finales de junio, en el último Consejo presidido por Francia, se decidirá si esa convocatoria tiene el acuerdo de los 27.
Una estructura política superior permitiría también que la integración europea de aquellos países que no quieren avanzar en una agenda federalista, tengan su acomodo bajo un paraguas político, comercial y de asociación que, quizás sea suficiente para sus pueblos, permitiendo al núcleo más integrado de la Unión gobernarse con más agilidad y eficiencia. Quizás pueda establecerse esa frontera en torno al euro, porque lo cierto es que la gobernanza económica de la Unión con dos estructuras diferentes, la zona euro y el resto, resulta compleja y duplica esfuerzos institucionales. Es verdad que disponemos de mecanismos para sortear las diferentes velocidades de avance, las llamadas mayorías reforzadas y las clausulas opting out, pero ni son eficientes ni se usan fácilmente.
Muchos pensamos que vivimos un momento refundacional en la Unión. La conferencia sobre el futuro de Europa ha coincidido con la sacudida institucional que nos ha dado la guerra en Ucrania. No será fácil que el Consejo Europeo convoque una convención para las reformas de los tratados, pero la profundidad de los retos geopolíticos que enfrentamos no podrán ser respondidos con viejas fórmulas continuistas. La defensa europea, la autonomía estratégica, la gobernanza económica, la ampliación y otros tantos temas de política interior y exterior de la Unión necesitarán una adecuación de nuestros instrumentos y de nuestros compromisos. En ese contexto, la comunidad política europea se presenta como una opción interesante y urgente. Quizás incluso antes de abordar las reformas interiores de nuestra gobernanza.
