A pesar del enfrentamiento en el corazón de la Unión Europea
sobre la guerra de Irak, del gran desinterés de los ciudadanos europeos mostrado
en las elecciones europeas de junio y de que la UE sigue creciendo menos que
EE UU, un aspecto de la Unión avanza, sigilosamente, a toda marcha. Aunque casi
no se percibe, la Europa de la defensa es casi una realidad.
No puede decirse que el periodo actual sea precisamente una de las épocas doradas
de la Unión Europea. La guerra de Irak dividió la Unión Europea en dos, casi
todas las economías europeas siguen comportándose peor que la de EE UU y las
normas fiscales del Pacto de Crecimiento y Estabilidad han quedado desacreditadas.
Mientras tanto, parece poco probable que los 25 Estados miembros vayan a ratificar
el nuevo Tratado Constitucional, una aprobación necesaria para que se convierta
en ley. Es verdad que la Unión ha conseguido llevar a cabo su reciente ampliación
de forma satisfactoria. Pero las elecciones de junio al Parlamento Europeo enseñan,
entre otras cosas, que muchos votantes ven la UE con una mezcla de indiferencia
y hostilidad.
Sin embargo, hay un aspecto crucial en el que la política de la Unión
sí ha progresado. Sin que la gente se haya dado demasiada cuenta, la
Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), concebida por Jacques
Chirac y Tony Blair durante la reunión que celebraron en Saint Malo (Francia)
en diciembre de 1998, se está haciendo realidad. Es más, el nuevo
Tratado Constitucional refleja el empuje creciente de la defensa europea. Uno
de sus artículos compromete a los Estados miembros a "ofrecer ayuda
y asistencia" si otro "es víctima de una agresión
armada contra su territorio". A Washington no le agradó este artículo
por miedo a que pudiera convertir la UE en una organización de defensa
colectiva que rivalizase con la OTAN. Los británicos aseguraron a los
estadounidenses que era más simbolismo político que un intento
de competir con la Alianza. Otro artículo, no tan polémico, obliga
a los Estados miembros a ayudarse en caso de atentado terrorista.
El Tratado Constitucional contiene asimismo una disposición que permitiría
a un grupo de Estados miembros instaurar una "cooperación estructurada"
en el ámbito de la defensa, es decir, una vanguardia dedicada a desarrollar
los instrumentos necesarios para la guerra, no para el mantenimiento de la paz.
Se incluye un protocolo que establece, como criterio para formar parte de dicho
grupo, tener unidades de combate que puedan ser desplegadas en un plazo de 5
a 30 días. Otro artículo establece que la Unión debe crear
un "organismo europeo de armamentos, investigación y capacidades
militares". Es un avance significativo. Hasta ahora, varios países,
entre ellos el Reino Unido, se habían opuesto a que la UE desempeñara
un papel sustancial en la cooperación en materia de armamento.
Si la Constitución no llega nunca a entrar en vigor, estos artículos
relativos a la defensa no tendrán ningún valor, igual que el resto.
Aun así, en la práctica, el fracaso del tratado no sería
un gran impedimento para que avance la cooperación estructurada en el
terreno de la defensa, porque los Estados miembros ya están intentando
aplicar la idea mediante sus esfuerzos para crear "grupos de combate",
fuerzas de reacción rápida que la UE podría enviar a una
zona de conflicto a petición de Naciones Unidas. Los criterios para participar
en los grupos de combate siguen las directrices establecidas en el tratado,
y, ocurra lo que ocurra con éste, la Unión se compromete a mantenerlos.
Tampoco afectará la suerte del tratado a la nueva Agencia Europea de
Defensa (AED), que se creó formalmente mediante una decisión de
los ministros de Exteriores de la UE en junio. Al principio, no hará
mucho más que coordinar el trabajo de los organismos de la Unión
ya existentes, pero, a largo plazo, podría contribuir a coordinar el
gasto de I+D, presionar a los gobiernos para que mejoren su capacidad militar
y promover un mercado común de armamentos en Europa.
Lo más destacable de la defensa europea es que, a pesar de las dificultades
conocidas –las disputas sobre Irak, los puntos de vista opuestos entre
los Estados miembros sobre la idea misma de la guerra, la reducción de
los presupuestos de defensa y la falta de un mercado europeo de armamento–,
sigue avanzando. Y el motor no es ningún idealismo sensiblero sobre la
necesidad de fomentar la integración europea. Lo que impulsa el desarrollo
de la política europea exterior y de defensa es que los gobiernos de
la UE reconocen que se enfrentan a muchos retos comunes; y la OTAN, por sí
sola, no puede responder a todos.
Saben que necesitan ser capaces de contener el arco de inestabilidad existente
a lo largo de las fronteras este, sureste y sur de la Unión, y de intervenir
cuando se producen terribles catástrofes humanas en esos lugares, sobre
todo en África subsahariana, que Estados Unidos tiende a evitar. Además,
deben afrontar la amenaza creciente de las armas biológicas, químicas,
radiológicas y nucleares.
Existe el consenso general de que la UE debe coordinar mejor sus políticas
y las de sus Estados miembros en relación con países que pueden
convertirse en focos de terrorismo, inestabilidad y armas de destrucción
masiva. Como reconoce la Estrategia Europea de Seguridad, aprobada
en diciembre pasado, las instituciones y los gobiernos de la Unión no
han aunado, en general, sus políticas de comercio, ayuda, desarrollo,
inmigración y antiterrorismo. Una posible ventaja de la UE –a diferencia
de la OTAN, la Organización para la Seguridad y la Cooperación
en Europa (OSCE) o el Banco Mundial– es que puede apelar a un amplio espectro
de recursos de poder blando y duro. Puede calibrar sus diversas políticas
para impedir que estalle la guerra en una zona problemática (lo logró
en Macedonia, en el verano de 2001, la labor diplomática llevada a cabo
por Javier Solana, de la UE, y George Robertson, de la OTAN; el resultado fue
un acuerdo político que evitó el conflicto). Ahora bien, si estalla
la guerra, la UE tiene que poder enviar fuerzas de reacción rápida
para poner fin al conflicto y, después, proporcionar tropas para la pacificación
y demás personal esencial, como policías, ingenieros y jueces,
con el fin de reconstruir el país.
Europa no puede cumplir estos objetivos sin una política exterior común
más eficaz. Y uno de sus elementos tiene que ser una política
de defensa coherente. Como dice la Estrategia Europea de Seguridad,
"necesitamos desarrollar una cultura estratégica que fomente la
intervención inmediata, rápida y, cuando sea necesario, enérgica".
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AVANCES DESDE SAINT MALO
Los progresos de la UE en los cinco años y medio transcurridos desde
Saint Malo son notables. Ha organizado misiones de mantenimiento del orden en
Bosnia y Macedonia, una misión de pacificación en Macedonia con
el respaldo de la OTAN y una intervención militar autónoma en
Congo. Es muy probable que, cuando termine 2004, la UE tenga 7.000 personas
encargadas de mantener la paz en Bosnia.
Progresos institucionales | La UE cuenta ahora con
un Comité Político y de Seguridad formado por altos diplomáticos
de los Estados miembros y responsable, entre otras cosas, de administrar las
misiones de la PESD; un Comité Militar compuesto por altos oficiales
y miembros militares adscritos de forma permanente, que asesora al Consejo de
Ministros; un embrión de unidad de planeamiento civil y militar, que
ayudará a coordinar los recursos militares y no militares durante las
misiones autónomas de la Unión; el organismo encargado de administrar
el proyecto OCCAR (Organización Conjunta de Cooperación de Armamento),
que reúne a los cuatro Estados miembros con las mayores industrias de
defensa y les permite llevar a cabo proyectos multinacionales de equipamiento
con más eficacia que en el pasado, y la incipiente AED.
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Es muy probable que cuando termine 2004 la Unión Europea tenga 7.000 personas encargadas de mantener la paz en Bosnia |
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Por supuesto, es más importante que los gobiernos de la UE se centren
en mejorar los conocimientos y el equipamiento de sus Fuerzas Armadas que en
crear nuevas instituciones. Pero éstas también resultan útiles,
porque agrupan a oficiales y funcionarios de los diversos Estados miembros y
les permiten intercambiar puntos de vista. A largo plazo pueden ayudar a construir
una cultura estratégica verdaderamente común. Común, que
no quiere decir que algunos países tengan que rebajar sus criterios.
Al contrario, las instituciones deben facilitar el traspaso de conocimientos
de los países más capacitados a los que lo están menos,
y además permiten que los mandos de los ejércitos nacionales se
sientan estimulados por sus homólogos. Por ejemplo, los modelos de Gran
Bretaña y Francia han influido mucho en el reciente plan alemán
para aumentar el número de soldados disponibles para intervenciones en
el extranjero.
Soldados desplegados | Los alemanes no son los únicos
en plena reforma militar. Francia y España, entre otros, han introducido
el ejército exclusivamente profesional; Italia lo tendrá en 2005.
Los ministerios de Defensa de Europa se han propuesto suministrar tropas de
élite para la fuerza de intervención de la OTAN y los grupos de
combate de la UE, ambos teóricamente preparados para reaccionar de forma
inmediata. Estas dos formaciones se desarrollarán en un clima de mutuo
fortalecimiento, a veces utilizando las mismas unidades, e incrementarán
el número total de soldados disponibles para misiones de combate importantes.
Pocos en Europa –y muchos menos en EE UU– se han dado cuenta de
que el número de soldados europeos enviados fuera de la UE y de la OTAN
se ha duplicado, aproximadamente, en los 10 últimos años. En 2003,
los entonces 15 Estados de la UE tenían unos 60.000 soldados sobre el
terreno, exactamente el número que la Unión se había comprometido
a poder desplegar en el "objetivo principal" aprobado en diciembre
de 1999. Si se incluyen los 10 países que se incorporaron a la Unión
en mayo, más los demás países europeos miembros de la OTAN,
la cifra asciende a 70.000 soldados en 2003.
Armamento | Los europeos han puesto en servicio nuevos
sistemas de armas, aunque algunos de ellos, hay que reconocer, seguramente no
compensan el elevado coste. El Eurofighter es un interceptor muy eficaz, pero
los aviones rusos para los que fue diseñado ya no son una amenaza. Más
útiles serán el avión de transporte A-400M que están
construyendo siete países y el misil de crucero aire-tierra Storm Shadow,
francobritánico, que ya ha entrado en servicio y tendrá más
precisión que los Tomahawk estadounidenses. Gran Bretaña, Finlandia,
Francia y Suecia han hecho grandes inversiones en nuevos equipos de telecomunicación
para sus fuerzas de tierra. Varios países están desarrollando
vehículos aéreos no tripulados.
Fuerzas civiles | El progreso de la PESD no sólo
depende de las tropas y el material; también de la capacidad en el sector
civil. En 2001 los dirigentes de la UE aprobaron una serie de objetivos civiles,
como la capacidad de enviar 5.000 agentes de policía, 1.000 de los cuales
estarían disponibles en un plazo de 30 días; 200 funcionarios
legales, para ayudar a la policía en los procedimientos de justicia penal;
un equipo de expertos en tareas de administración civil, y 200 miembros
de equipos de intervención especializados en catástrofes. Los
objetivos se han cumplido gracias a las aportaciones voluntarias de los Estados.
En junio de 2004, la UE desplegó su primer grupo de expertos legales
bajo los auspicios de la PESD, un equipo que se envió a Georgia para
ayudar a realizar la reforma judicial y en la lucha contra la corrupción.
Estos expertos no sólo están a disposición de la UE, sino
también de la ONU y la OSCE.
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LOS TRES GRANDES
Uno de los factores que ha hecho que la política de defensa de la Unión
haya progresado es que los tres grandes (Gran Bretaña, Francia y Alemania)
han considerado importante el proyecto y se han comprometido a que saliera adelante.
Desde Saint Malo, los pasos son siempre similares: Gran Bretaña y Francia
discuten sobre una nueva iniciativa y se ponen de acuerdo sobre los detalles;
Alemania presta su apoyo, los demás Estados se suman y, al final, después
de mucho refunfuñar por parte de los estadounidenses, los británicos
les convencen para que toleren el cambio. Esta cooperación trilateral
sobrevivió por los pelos a las disputas creadas por la guerra de Irak.
En abril de 2003, cuando las relaciones entre Londres, por un lado, y Berlín
y París, por otro, estaban en su punto más bajo, los dirigentes
de Francia, Alemania, Bélgica y Luxemburgo se reunieron en Bruselas.
Anunciaron planes para crear una organización de defensa en la que habría
un "núcleo central" de miembros de la UE y un equipo permanente
de estrategas militares en Tervuren, cerca de la capital belga. La cumbre, celebrada
en medio de la diplomacia envenenada que rodeó a la guerra de Irak, estuvo
a punto de acabar con la PESD: la iniciativa parecía confirmar los peores
temores de las autoridades británicas y estadounidenses, es decir, que
la máxima ambición de Francia era crear un club de defensa que
excluyera a los anglosajones y a los europeos del Este, además de restar
poder a la OTAN.
En el verano, el presidente Chirac y el canciller Schröder dieron marcha
atrás en su firme actitud antianglosajona. Vieron que la gran mayoría
de los gobiernos de la UE eran hostiles a la iniciativa de Tervuren. Los Ejecutivos
francés y alemán llegaron a la conclusión de que su alianza,
por sí sola, no bastaba para construir una política europea exterior
y de defensa verdaderamente eficaz. Necesitaban también a los británicos.
Tony Blair también varió su posición. Se dio cuenta de
que su apasionado apoyo a la política exterior de George Bush le había
costado amigos en Europa. Necesitaba mostrar a los gobiernos de la UE que, a
pesar de Irak, era un europeo convencido. ¿Qué mejor forma que
reafirmar su compromiso con la defensa de Europa, un área en el que la
experiencia de los británicos hacía de ellos líderes naturales?
La consecuencia de estos cambios fue la cumbre trilateral celebrada en Berlín
en septiembre de 2003. Blair, Chirac y Schröder entablaron serias discusiones
sobre tres aspectos controvertidos de la defensa europea: la cuestión
de un equipo de estrategia de la UE, la cláusula de defensa mutua en
la Constitución y la cláusula de "cooperación estructurada"
en ese mismo documento. En noviembre, los tres gobiernos habían llegado
ya a acuerdos sobre estos aspectos, y los demás gobiernos de la UE se
sumaron en diciembre. Con cierta dificultad, Blair convenció a la Administración
Bush de que aceptara estos acuerdos.
Lo mismo ocurrió a principios de 2004, con la propuesta francobritánica
sobre grupos de combate de la UE. Alemania la apoyó en la cumbre trilateral
de Berlín en marzo y, en abril, los demás gobiernos respaldaron
el plan para que la UE tuviera nueve grupos de combate despegables de aquí
a 2007. La cooperación entre los tres grandes seguirá siendo una
condición indispensable para que avance la defensa europea por dos motivos
principales. Uno, que cada uno representa una tendencia muy distinta: los británicos
son firmemente atlantistas, los franceses subrayan la necesidad de que Europa
sea capaz de actuar de forma autónoma y los alemanes son los más
reacios a enviar tropas o emplear la fuerza. Por tanto, si los tres logran un
acuerdo sobre una política o acción, hay muchas posibilidades
de que la mayoría de los demás Estados se sumen. El otro motivo
es que los tres grandes tienen los medios necesarios para actuar. Entre los
tres gastan aproximadamente las tres cuartas partes de la suma dedicada por
los gobiernos de la UE a adquisiciones, y tres cuartas partes de la inversión
total en I+D militar. Poseen, asimismo, alrededor de tres cuartas partes de
la industria europea de defensa. Y, aunque es difícil fijar una cifra
exacta, proporcionan la inmensa mayoría de las tropas capaces de actuar
fuera de las fronteras de la UE en misiones de paz o combate.
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LA DEFENSA DEL FUTURO
En las próximas décadas, es poco probable que haya un gran incremento
en los presupuestos europeos de defensa. No obstante, Europa dispondrá
de tropas más utilizables y mejor equipadas, gracias al progreso que
supondrá la conversión de los ejércitos formados por reclutas,
pensados para la defensa territorial, en fuerzas profesionales, más pequeñas,
capaces de actuar en otros países.
Los países europeos más pequeños, conscientes de que
no van a librar guerras por su cuenta, se especializarán en funciones
militares que puedan resultar útiles para la UE o la OTAN. Por ejemplo,
determinados países podrían dedicarse a la eliminación
de minas, la guerra antisubmarinos, los hospitales de campaña, la obstrucción
de radares enemigos, la defensa de las tropas contra misiles hostiles y la protección
contra armas químicas y biológicas, entre otros aspectos. En Dinamarca
ya se habla de dejar la fuerza aérea a otros países para invertir
más en Tierra y Marina. También es posible que los países
pequeños se agrupen para constituir fuerzas multilaterales. Tendrán
que hacerlo si quieren suministrar unidades del tamaño necesario para
participar en misiones de la UE y la OTAN. Las fuerzas multinacionales serán
más fáciles de crear porque el inglés será la lingua
franca indiscutible de las operaciones militares.
Será más frecuente compartir el material militar y las funciones
auxiliares. La decisión de la OTAN, en abril, de establecer una flota
común de aviones para "vigilancia aérea del terreno"
–una flota que también estaría a disposición de la
UE– servirá de modelo. Seguramente, los gobiernos estarán
más dispuestos a compartir las tareas militares menos delicadas. No habrá
un escuadrón de combate multinacional, pero sí puede existir una
organización multinacional que entrene a los pilotos. De aquí
a unos años, es posible que los gobiernos de la UE cedan sus aviones
de transporte a una reserva común que respondería a solicitudes
de la ONU, la OTAN o la UE, aunque cada Estado miembro tendría libertad
para retirar sus aparatos si las necesidades nacionales así lo exigieran.
Es posible que los países que compren el avión de transporte A-400M
creen una organización única encargada de su mantenimiento.
Las burocracias nacionales de defensa se resistirán a compartir los recursos,
porque les obligará a alterar su forma de trabajar y aceptar pérdidas
de puestos de trabajo. Algunos generales y políticos se quejarán
de tener que confiar en extranjeros. Pero los ministerios de Hacienda comprenderán
que compartir los recursos permite sacar más rendimiento a una inversión
determinada, de modo que apoyarán la propuesta.
Si el Tratado Constitucional entra alguna vez en vigor, la Unión estará
mejor preparada para combinar las políticas y los instrumentos necesarios
para afrontar las crisis de seguridad. El nuevo ministro de Exteriores de la
UE podrá utilizar los recursos del Consejo de Ministros y la Comisión,
hasta ahora separados en distintos pilares de la burocracia comunitaria. Su
trabajo consistirá en coordinar la política exterior, la política
comercial, la ayuda económica, la ayuda humanitaria, el análisis
de la información y el despliegue de tropas. Dentro de unos años
podrá pedir a los Estados miembros que no sólo envíen 5.000
policías sino, además, una fuerza de 5.000 guardias armados capaces
de actuar en situaciones más duras (los Gobiernos francés e italiano
ya han hablado sobre la creación de una fuerza de este tipo). Se tratará
de hombres y mujeres adscritos normalmente a unidades nacionales de policía
o Guardia Civil, pero inmediatamente disponibles para misiones de la UE.
La Unión desarrollará también una "fuerza civil
de reacción rápida", formada por profesionales cualificados
entre los que habrá jueces, fiscales, médicos, enfermeros, expertos
en aduanas, trabajadores humanitarios, ingenieros de aguas e ingenieros eléctricos,
todos señalados como listos para volar a una zona de conflicto con sólo
unas semanas de aviso.
El resultado de toda la cooperación militar dentro de la UE (y la OTAN)
será la transmisión de conocimientos de los Estados más
adelantados de la Unión a los menos preparados, que se verá facilitada
con la creación de una Academia Europea de Oficiales.
Más ejércitos nacionales adoptarán la mentalidad, formación
y equipamiento apropiados para realizar acciones bélicas de alta intensidad
como las que dominan Francia y Gran Bretaña. La diferencia entre las
fuerzas europeas más capacitadas y las menos capacitadas seguirá
siendo grande, pero menos que ahora. No existirá un directorio formal
de países grandes que dirija las operaciones militares de la UE. Los
Estados que proporcionen el mayor número de tropas, mejor equipadas y
más capacitadas para asumir las misiones más difíciles,
serán inevitablemente los que vayan ocupando los principales puestos
de mando.
En los próximos años, los intereses de los Estados de la UE en
política exterior tienen más probabilidades de converger que de
divergir. Por ello, será natural que aumenten la cooperación en
operaciones militares. Pese al escepticismo que suele mostrar la opinión
pública respecto a gran parte de lo que hace la Unión, se espera
que presente muchas objeciones a las misiones militares de la Unión.
Los sondeos muestran que el público valora mucho más la participación
de la UE en defensa que en casi todas las demás áreas. Según
el Eurobarómetro de febrero, el 70% de los ciudadanos de la Unión
apoya una política común de defensa y seguridad, y el 19%, no;
y en todos los Estados hay una mayoría a favor del principio de esa política,
incluso en Gran Bretaña. Ocurra lo que ocurra con la nueva Constitución,
la UE asumirá un papel más importante en los aspectos de defensa.
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