El nuevo reto de la UE

14 junio 2013

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El Norte de África podría hacer que la credibilidad de la Unión se conviertiera en humo si ésta no demuestra su compromiso con la democracia y los derechos humanos. ¿Fracasará?

John Moore/Getty Images

Antes de las revoluciones árabes, el sur del Mediterráneo representaba, probablemente, el mayor reto para la política exterior de la Unión Europea (UE) en su apoyo a los derechos humanos y la democracia. La UE y sus Estados miembro daban prioridad a la seguridad y la estabilidad y no encontraban la forma para que la promoción de la democracia y los derechos humanos fuese compatible con sus objetivos. Pero las revoluciones cambiaron de forma radical el escenario y dieron paso a una serie de transiciones políticas y a una aceptación de que la estabilidad de los regímenes depende, en gran parte, de su legitimidad ante la población.

Frente a los cambios sustanciales en esos países, Bruselas ha optado por una mera revisión de sus políticas, pero mucho menos modificadas que la propia región a la que éstas están dirigidas.

El fracaso de la política europea en las revoluciones

La agenda europea de derechos humanos y democracia operaba, tradicionalmente, en dos espacios. El primero tenía como objeto modificar la conducta de los regímenes con graves déficits democráticos: ofrecía incentivos, amenazaba con tomar represalias e intentaba persuadirlos para que se llevasen a cabo reformas, incluyendo todo el paquete vinculado a la condicionalidad. El segundo ámbito daba apoyo a la sociedad civil a través del llamado Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos y asistencias puntuales en forma de, por ejemplo, misiones de observación electoral.

A diferencia de en Europa Central y Oriental, en el Norte de África la UE se enfrentaba a regímenes que no tenían como objetivo entrar en Europa o adoptar sistemas políticos europeos. Los dirigentes de los Veintisiete creyeron que una mayor presión en materia de derechos humanos y de democracia, podría llevar a estos países a reducir su cooperación en la lucha contra el terrorismo o la inmigración.

Ante este panorama, las medidas de protección de los derechos humanos acordadas de forma conjunta con los países del Sur del Mediterráneo tendían a ser aquellas que no amenazasen la distribución del poder en las sociedades. Además, el incumplimiento de los objetivos acordados en los planes de acción no alteraba las relaciones de estos países con la UE, ya que pensaban más en mantener buenas relaciones con dichos regímenes para seguir avanzando en el cumplimiento de otras materias que nada tenían que ver con la promoción de la democracia y los derechos humanos. El principio de condicionalidad quedó en demasiadas ocasiones en un segundo plano.

El mea culpa de la UE

Las revoluciones árabes revelaron de manera dramática las carencias de la política de la Unión en el Norte de África. En su compromiso, muchas veces falto de sentido crítico con los regímenes autocráticos, la UE no tuvo en cuenta el deseo generalizado de reforma política en las sociedades de la zona. Incluso, Bruselas ha reconocido un error de cálculo al apostar por líderes no representativos para garantizar la estabilidad y la seguridad. Además, ha asumido ahora que un desarrollo estable solo podía conseguirse con gobiernos responsables y legítimos a los ojos de sus ciudadanos.

La UE respondió con la revisión íntegra de su estrategia en la región, entonó un mea culpa y reconoció que la política europea no había cumplido con su compromiso de apoyar la democracia y los derechos humanos. El resultado fue la promesa europea de aumentar los esfuerzos de forma significativa en su apoyo a los procesos de transición. Así, en mayo de 2011, se publicó el comunicado titulado Una Nueva Respuesta a una Vecindad Cambiante que, de forma sistemática, revisaba la aplicación de la política europea en la región a la luz de los cambios políticos.

La nueva estrategia insiste, principalmente, en el compromiso de la Unión con la condicionalidad. Ésta se hizo más explícita a través del principio más por más: “cuanto más y cuanto más rápido progrese un país en sus reformas internas, más apoyo recibirá de la UE”. De esta forma, Bruselas especificó que el apoyo iría dirigido a ayudar a los socios realmente comprometidos con la construcción de una democracia profunda y sostenible y con el fomento del respeto de los derechos humanos.

Sin embargo, sigue habiendo desacuerdo entre los Estados miembro de la UE sobre cómo se debe interpretar en la práctica el principio de más por más. Los beneficios se concretarían en supuestos avances en los 3M –money, mobility, markets–, es decir: apoyo financiero, negociaciones sobre migración y acceso al mercado europeo. Se pone en duda si la financiación adicional para los países en proceso de transición debería compensarse con la reducción de la financiación en los países donde el proceso de reforma está parado o en retroceso. Los Veintisiete se ven divididos al respecto. Así, algunos Gobiernos del Norte de Europa han presionado para que se añada, explícitamente, una cláusula de menos por menos.

Dentro de la revisión de la Política Europea de Vecindad (PEV), se creó también el programa SPRING (con un presupuesto de 540 millones de euros) y se amplió el mandato del Banco Europeo de Inversiones para cubrir a los países de la región. Al igual que el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) aumentó su ámbito de actuación para incluir a Egipto, Jordania, Marruecos y Túnez, y se establecieron diferentes Task Force con el objetivo de alentar la inversión conjunta de las instituciones financieras internacionales y el sector privado.

El riesgo de volver al viejo paradigma

Aunque con esta respuesta a los acontecimientos de la primavera árabe la UE da a entender que ha aprendido la lección en el apoyo a regímenes autoritarios y se compromete a llevar a cabo una política totalmente distinta, en términos prácticos, no se ha ido tan lejos. Los cambios realizados suponen una adaptación de la estrategia ya existente más que un cambio radical de rumbo, que se ve obstaculizado por tensiones no resueltas y ciertas debilidades inherentes de la Unión Europea.

A pesar de que la UE ha situado la condicionalidad en el núcleo de su estrategia, no está claro qué es lo que pretende conseguir. ¿Piensa utilizar sus recursos para animar a los países socios a emprender reformas? De ser así, hay motivos para dudar de la eficacia del enfoque actual. La financiación adicional para los reformadores avanzados no alterará de forma significativa los cálculos políticos de los regímenes del Norte de África. Además, la presión que pueda ejercer la Unión se resiente debido a la falta de consenso entre los Estados miembro a la hora de penalizar a aquellos países sin ímpetu reformista o que den marcha atrás. Las zanahorias ofrecidas por Bruselas no son lo suficientemente atractivas como para ir acompañadas de una condicionalidad clara.

Al no ser así, el riesgo de no distinguir entre su relación con los países en vías de transición y los Estados aún bajo regímenes autoritarios es, precisamente, volver al viejo paradigma del enfoque de seguridad que prima por encima de los derechos humanos y la democracia.

Este artículo recoge las ideas principales que aparecen en el documento Europa y la democracia en el Norte de África: una segunda oportunidad. Descargar el documento completo.