El Plan Kerry a la deriva

09 abril 2014

Por qué las negociaciones entre palestinos e israelíes podrían terminar en naufragio.

AFP/Getty Images

Todos los indicadores apuntan a que el acuerdo marco entre Israel y la Autoridad Nacional Palestina impulsado durante este último año por el Secretario de Estado de EE UU, John Kerry, tendrá que esperar, y no podrá ser firmado antes del próximo 29 de abril. A pesar de los reproches mutuos que han comenzado a atribuirse las partes sobre el fracaso de esta ronda de negociaciones, ambas parecen responsables de haber llevado al llamado Plan Kerry a una situación de deriva política. A este desenlace han contribuido al menos estas razones objetivas:

El problema de los presos. La negativa del Gobierno israelí a cumplir con el acuerdo no escrito por el que se comprometió a excarcelar a los 104 presos con condenas previas al Proceso de Oslo, a modo de medida de confianza hacia la ANP. Después de liberar tres contingentes en los últimos meses, el grupo final formado por 26 reos ha sido puesto en stand by por decisión del primer ministro israelí, Benjamín Netanyahu, después de que varios ministros de su gabinete amenazaran con dimitir en el caso de que tuviera lugar dicha excarcelación. Entre ellos, el ministro de Exteriores, Avigdor Lieberman, y el de Vivienda, Uri Ariel.

Por su parte, la portavoz del grupo parlamentario de HaBayit HaYehudi Ayelet Sheked ha resumido de la forma más expresiva la posición israelí al respecto de esta cuestión. Aunque la Administración Obama haya ofrecido la posibilidad de liberar simbólicamente a Jonathan Pollard –oficial de inteligencia de la Marina de EEUU que cumple condena desde 1985 por proporcionar información secreta a Israel y se ha convertido en un icono nacional– éste tendrá que esperar a que se den las condiciones adecuadas.

Igualmente, por parte palestina el Secretario General del Frente Popular, Ahmed Sa´adat –condenado a cadena perpetua por ordenar el asesinato del ex ministro de Turismo israelí Rehavam Ze´evi en 2001 en represalia por el asesinato previo de su predecesor en el cargo Abu Alí Mustafa a manos del Ejército israelí– y sobre cuya excarcelación también se ha hablado mucho durante estos días, ha dicho que si es necesario está dispuesto a terminar su vida tras las rejas con tal de que la ANP no traicione su lucha por la liberación nacional. El discurso de Sa´adat ha calado entre el colectivo de presos palestinos, tradicionalmente fragmentado, que ahora sin embargo ha tomado conciencia de que su eventual excarcelación debe quedar subordinada al devenir de las negociaciones.

La firma de convenios internacionales. La firma de 15 tratados y convenios internacionales por parte del Presidente de la ANP Mahmud Abbas, así como su solicitud de adhesión a agencias especializadas del sistema de Naciones Unidas, ha enfurecido a los dirigentes israelíes, temerosos de esta estrategia de internacionalización del conflicto. Aunque había otro compromiso no escrito de no hacerlo durante los 9 meses de negociaciones, los palestinos aducen haber sido liberados de dicho compromiso por el incumplimiento previo de Israel en el capítulo de presos.

No obstante, estos 15 tratados y convenciones elegidos por la diplomacia palestina son de carácter menor, para así evitar un eventual veto por parte de EE UU y permitir al Gobierno israelí continuar negociando. Entre ellos se encuentran la IV Convención de Ginebra sobre protección de civiles en conflictos armados, la de Viena sobre relaciones diplomáticas, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como las convenciones de los derechos de la mujer, de la infancia y la que condena la tortura y la discriminación racial.

De esta forma la ANP –consciente de que tiene la legalidad internacional de su lado– se ha guardado dos importantes armas diplomáticas. La primera, la firma del Tratado de Roma, que le permitiría llevar a dirigentes israelíes ante la Corte Penal Internacional por supuestos crímenes de guerra. La segunda, la solicitud de ingreso como miembro de pleno derecho –que le permitiera trascender su actual estatus como “Estado observador” que le confirió la Asamblea General a finales de 2012– ante Naciones Unidas. Dado el precedente de ingreso en la UNESCO este movimiento diplomático podría colocar en una posición comprometedora a Estados Unidos que podría quedarse solo en el Consejo de Seguridad.

El establecimiento de precondiciones. A pesar del entendimiento alcanzado con el Secretario de Estado Kerry para retomar los contactos “sin precondiciones” en julio de 2013, la propia dinámica de las negociaciones ha llevado a ambas partes a intentar imponer sus particulares precondiciones. Al convertir éstas en requisitos sine qua non para aprobar el acuerdo marco propuesto por Kerry y proceder a negociar las llamadas cuestiones de Estatuto Definitivo –trazado de fronteras, atributos de soberanía y competencias, acuerdos de seguridad, futuro de los asentamientos, retorno de los refugiados y capitalidad de Jerusalén– las partes se han colocado en una posición de bloqueo mutuo.

En el caso palestino, demandando la excarcelación íntegra del centenar de presos con condenas previas al Proceso de Oslo, así como de presos “cualitativos” como el mencionado Sa´adat, el ex Secretario General de Al Fatah en Cisjordania Maruán Barguthi (condenado por ser el autor intelectual de varios atentados terroristas) y el ex responsable de finanzas de la ANP Fuad Shobaki (condenado por dirigir la adquisición de un cargamento de cohetes y armas en 2001). También solicitando la imposición de una nueva moratoria en la construcción de colonias israelíes en Cisjordania (similar a la que tuvo lugar durante los primeros diez meses de 2010) y en Jerusalén Oriental.

En el caso de Benjamín Netanyahu demandando el reconocimiento por parte palestina de Israel “como Estado judío”, algo que ya había sido reconocido de forma indirecta a través de la Declaración de Principios entre Israel y la OLP en septiembre de 1993, pero que ahora pide se haga de forma expresa. Esta precondición ha sido rechazada de momento por los dirigentes palestinos –así como por la propia izquierda israelí– debido a varios motivos. Tanto porque es contradictoria con la esencia democrática del Estado, como porque no tiene precedente jurídico en otros tratados de paz como los firmados con Egipto y Jordania, y porque podría ser utilizada en el futuro para ofrecer ciudades árabe-israelíes fronterizas con Cisjordania a cambio de la anexión de los bloques de asentamientos, e incluso para la transferencia forzosa de población no judía –mayoritariamente árabe, pero no sólo– allende sus fronteras.

Los enfrentamientos personales. Otra de las razones que han hecho descarrilar las negociaciones sobre el acuerdo marco propuesto por Kerry han sido los enfrentamientos personales entre los negociadores. Un primer síntoma de este problema tuvo lugar cuando el segundo del equipo palestino, el ex ministro de Obras Públicas y de Vivienda de la ANP Mohammed Shtayyeh, presentara su dimisión en noviembre de 2013 debido a sus diferencias aparentemente insalvables con sus interlocutores israelíes, la ministra de Justicia Tzipi Livni y el representante de la Oficina del Primer Ministro Isaac Molho. Entonces Shtayyeh fue relevado por el director del Servicio de Inteligencia General (Mujabarat) Mayed Faraj, lo que ayudó a mejorar el ambiente de los encuentros.

Más el hastío generado durante las últimas semanas ha llevado al normalmente jovial e irónico jefe del equipo de negociaciones palestino, Saeb Erekat, a enfrentarse con la siempre racional y comedida, además de con amplia experiencia diplomática, Tzipi Livni. Según las filtraciones de algunos de los asesores presentes en su última reunión –que duró más de siete horas– ambos protagonizaron una auténtica batalla verbal. Supuestamente Livni llegó a amenazar con sanciones e incluso a anexionarse unilateralmente las Áreas C (62% de Cisjordania) en línea con la llamada “Iniciativa de Estabilidad” de Naftali Bennett.

Aunque paradójicamente Livni ha abogado luego por mantener más contactos directos con sus homólogos palestinos y reducir la mediación estadounidense, la confianza personal parece dañada. No sólo entre los negociadores israelíes y palestinos, sino también con el propio Secretario de Estado después de que el ministro de Defensa israelí, Moshe Ya´alon, le calificara de “obsesivo y mesiánico” en un encuentro mantenido a finales de enero. Por supuesto, Ya´alon se retractó públicamente, pero el daño al liderazgo de Kerry ya estaba hecho.

Es la seguridad, estúpido. Tal como rezaba aquel eslogan electoral que permitió a Bill Clinton ganar la presidencia de EE UU en 1992, “es la economía, estúpido”, en el caso de las negociaciones entre Israel y Palestina se trata de la seguridad. Lo que no es óbice para poner de relevancia la cuestión económica y financiera, que también se ha convertido en otra razón para la parálisis del acuerdo marco. Esto es, que en la última reunión regional del Foro Económico Mundial celebrada en Jordania Kerry anunció un ambicioso proyecto de inversiones valorado en 3.000 millones de euros a recaudar entre el sector privado, que supuestamente posibilitaría un incremento del 50% del PIB de Cisjordania y la reducción de su tasa de desempleo del 21% al 7% en espacio de tres años. Pero que tras entregarle el testigo para su correspondiente puesta en marcha al Representante del Cuarteto, Tony Blair, dicho plan de inversiones languidece en el olvido.

En relación con la cuestión prioritaria de la seguridad, las negociaciones parecen haber encallado por la insatisfacción israelí ante el plan presentado por el nuevo Coordinador de Seguridad de EE UU, el general John Allen. Demostrando una vez más no tener pelos en la lengua el titular de Defensa Ya´alon le espetó que “no vale ni el papel ni la tinta en que está escrito”, argumentando que sólo la presencia del Tsahal (Ejército israelí) puede garantizar la protección necesaria frente a un hipotético intento de invasión terrestre por parte de un país enemigo, contra cualquier intento de infiltración de elementos terroristas (no sólo de los enemigos tradicionales de Israel como la guerrilla chií libanesa Hezbolá, sino las nuevas organizaciones yihadistas emergentes como las sirias Yabhat el Nusra e ISIS), y contra el contrabando de armas, munición y explosivos.

El plan diseñado por Allen en cambio plantea la creación de una fuerza multinacional liderada por EE UU –que podría actuar bajo mandato del Consejo de Seguridad y bandera OTAN, aunque estos detalles quedarían por determinar– e integrado con las Fuerzas Armadas de Jordania, que tradicionalmente han colaborado de forma eficaz con el Tsahal tanto a la hora de combatir el terrorismo como el contrabando. El sistema de alerta temprana contaría con varias bases situadas en el Valle del Jordán y dotadas de los más modernos sistemas de detección vía satélite, radar, etcétera, según un modelo similar al diseñado entre 1996 y 2000, cuando Israel estuvo a punto de devolver los Altos del Golán a Siria gracias a la mediación de Washington.

Pero aquí Netanyahu y su coalición de gobierno –que más adelante tendría que recomponer ante la segura salida de Bennett y sus ministros del gabinete si finalmente las partes acuerdan un prórroga el próximo 29 de abril y progresan las negociaciones de paz– parecen querer aplicar ese axioma varias veces repetido por el propio presidente Obama: “Israel tiene el derecho a defenderse a sí mismo, por sí mismo, contra todas las amenazas”.

El timing político. La deriva –que no naufragio, al menos todavía– en que han entrado las negociaciones sobre el acuerdo marco de Kerry presenta un factor de sincronización política. En estos momentos la Administración Obama prefiere ralentizar la resolución del conflicto israelí-palestino, para que no interfiera con la dinámica de negociaciones sobre el programa nuclear que llevan a cabo Irán y el G5+1. Igualmente, el Presidente estadounidense necesita esperar a que se celebren las elecciones al Senado del próximo mes de noviembre para evitar posibles fugas del voto de la comunidad judía –tradicionalmente afín al Partido Demócrata– hacia el Partido Republicano.

El principal reto para Obama radica en obtener la prórroga ahora, promover el acuerdo marco para finales de este año, lograr un acuerdo con Irán lo suficientemente creíble para que Netanyahu desista de bombardear las instalaciones nucleares iraníes, y pasar a negociar el Estatuto Definitivo entre Israel y Palestina a principios de 2015. Así pues, el próximo año resultará clave para la implementación del modelo de dos Estados. En el caso de no lograrlo en 2015 es muy probable que el próximo inquilino de la Casa Blanca se tome su tiempo para resolver esta cuestión, y que el día que lo quisiera hacer ya no podríamos hablar de dos Estados sino del Estado de Israel y los bantustanes palestinos.