La ayuda española debe madurar y dejar de favorecer a quien le conviene y no a quien lo necesita. He aquí tres condiciones imprescindibles.
La ayuda de España debe alcanzar la mayoría de edad cuanto antes, pero sólo será posible si deja atrás ciertas prácticas cuestionables tanto en el diseño como en el desembolso de dicha ayuda que, por ahora, han lastrado su efectividad internacional. La reciente publicación del Plan Director de la Cooperación Española 2013-2016 puede marcar un punto de inflexión histórico en la evolución del país hacia la plena madurez como donante, y sentar las bases para que la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) se una, por fin, a la primera división de agencias bilaterales de desarrollo. Por ahora liderada por países como Reino Unido y Suecia.
España se ha convertido en las últimas dos décadas en uno de los mayores contribuyentes de ayuda oficial al desarrollo (AOD) en el mundo, dedicando un 0,4% de su producto interior bruto a la solidaridad internacional, lo que la sitúa en el puesto 11 del ránking de países industrializados. Pero tres factores transversales han lastrado la efectividad de esta enorme cantidad de AOD: en primer lugar, a la cooperación española le ha faltado un marco estratégico acorde con los desafíos y las necesidades actuales del desarrollo; en segundo lugar, nuestra cooperación es de las más fragmentadas e ineficientes del mundo y en tercer lugar, España ha tendido a ayudar más a quien le convenía que a quien la necesitaba.
Afrontar las verdades políticas del desarrollo
La última década ha asistido a una transformación fundamental en el enfoque intelectual de la comunidad internacional de donantes: el desarrollo ha pasado a ser entendido como un problema inequívocamente político. Este esfuerzo ha sido capitaneado por la agencia de cooperación británica y el ecosistema de centros de investigación que la rodea, y ha tenido una enorme resonancia en el Comité de Ayuda al Desarrollo de la La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que hace las veces de think tank para los países industrializados. En unos escasos diez años la construcción del Estado, la reforma del sector de seguridad o el fortalecimiento del sector judicial han pasado a ser vistos como antecedentes fundamentales del desarrollo sostenible. Tanto es así que el último grito en efectividad de la ayuda es la realización de “análisis de economía política” que permitan a los donantes identificar bloqueos institucionales y puntos de entrada para fomentar reformas estructurales. Durante este mismo período, en cambio, AECID ha seguido definiendo su ayuda, básicamente, en términos de desarrollo humano, sostenible y participativo, ajena -por decisión u omisión estratégica- a los problemas centrales del desarrollo como proceso político. El Plan Director 2013-2016 supone un correctivo muy necesario a este desfase intelectual, situando el fortalecimiento del sector público, el Estado de Derecho y la democracia como primer objetivo básico de la cooperación española. No obstante, la ausencia de menciones de análisis de economía política, así como la escasa capacidad institucional en la propia AECID, pueden indicarnos los límites reales de esta nueva visión estratégica.
Racionalizar y coordinar la cooperación
España ocupa la posición 15 de 27 en el Índice 2012 de Compromiso con el Desarrollo compilado por el think tank estadounidense Center for Global Development (CGD). La puntuación global de nuestro país sufre por la poca absorción de refugiados tras las crisis humanitarias y la escasa contribución de recursos y de personal a las operaciones internacionales, pero sobre todo por sus “pobres prácticas como donante”. A pesar de ocupar el puesto 11 en aportación de ayuda relativa al tamaño de su economía, obstenta el lugar 21 en proliferación y eficiencia de proyectos. De hecho, el Índice de Calidad de la AOD (QuODA) de CGD y Brookings Institution sitúa a España en el último puesto en tamaño medio de proyectos y apoyo programático (en lugar de puntual). Esta fragmentación no sólo limita las economías de escala administrativas y la posibilidad de tener un impacto sectorial, sino que además sobrecarga a los organismos receptores con interminables requisitos de diseño, monitoreo y evaluación. El Plan Director 2013-2016 propone una reorientación de la ayuda española a modalidades más efectivas y una mayor coordinación de la llamada Cooperación Descentralizada. Pero no está claro qué puede hacer AECID para organizar un sector tan fragmentado como el de la cooperación, en el que se solapan y duplican los esfuerzos de las agencias autonómicas, municipales y ONGD, cada una de ellas animadas por incentivos diferentes y potencialmente irreconciliables.
Ayudar a los países más frágiles
Los expertos que elaboran el Índice de Compromiso con el Desarrollo también suspenden a España en su selección de países receptores de ayuda, situándola en el puesto 20 de 27. Entre 2001 y 2011, según cifras de la OCDE, los principales países receptores de AOD española fueron Nicaragua, Guatemala, Perú, Marruecos, Honduras, Bolivia, El Salvador, Irak, Colombia y los Territorios Palestinos: una clara concentración en América Latina (renta media en 2011: 9.747 dólares) por encima de África subsahariana (1.465 dólares) o el Sur de Asia (1.371 dólares) que sólo se puede entender mediante una justificación más estratégica, simbólica o incluso nostálgica que puramente humanitaria. El nuevo Plan Director plantea reenfocar la cooperación española hacia 3 áreas geográficas y un máximo de 23 países, basándose en criterios de desarrollo humano, renta per cápita, pobreza absoluta y capacidad de impacto. Por desgracia, entre estos países prioritarios sólo se cuentan seis al sur del Sáhara (que ni siquiera son de los más necesitados de la región), mientras que la mayoría de la cooperación se sigue orientando hacia América Latina.
Ya va siendo hora de que la cooperación española alcance la madurez, y el nuevo Plan Director 2013-2016 expone todas las buenas razones por la que la evolución hacia la efectividad es deseable. Pero a menos que logre corregir el sesgo apolítico, fragmentado y diplomático de su ayuda, España seguirá siendo un donante relevante más por la cantidad de su cooperación que por su calidad. En última instancia la falta de eficiencia y efectividad seguirá obligándonos a preguntarnos si ayudamos para que otros se desarrollen, o si simplemente lo hacemos para satisfacer nuestra necesidad de sentirnos solidarios.
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