¿Qué debería hacer la Unión Europea y sus Estados miembros si quieren salir reforzados de esta nueva crisis?
No va a haber eurobonos, y todavía no hay acuerdo sobre un paquete de ayudas para las economías europeas más golpeadas por la crisis de la pandemia del coronavirus. Después de horas de reunión por videoconferencia que, como de costumbre en Europa, se prolongó hasta altas horas de la noche, los ministros de finanzas de la UE han sido incapaces de alcanzar un acuerdo sobre un paquete de medio billón de euros para apuntalar la economía contra la epidemia. El presidente del Eurogrupo, Mario Centeno, dijo a primeras horas del miércoles 8 de abril que las conversaciones quedaban suspendidas hasta el jueves, para tratar de limar diferencias. “Estamos cerca de un acuerdo, pero no hemos llegado todavía”, explicó Centeno en Twitter tras 16 horas de negociaciones con numerosas interrupciones, reanudaciones y discusiones bilaterales, sin que hubiera avances. De acuerdo con las informaciones, el bloqueo se debe a una disputa entre Italia y los Países Bajos por las condiciones de los créditos de la eurozona a los gobiernos con el fin de luchar contra la pandemia. El presidente español, Pedro Sánchez, ha llegado a advertir que, si la Unión no presenta un plan ambicioso para ayudar a los Estados miembros endeudados por la lucha contra la enfermedad, el bloque podría “hacerse pedazos”.
Dos semanas antes, los líderes de la UE no respaldaron la idea de los “coronabonos” —que apoyaban enérgicamente Italia, España y otros siete países—, lo cual tensó todavía más la ya frágil unidad europea. En una carta conjunta al presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, los nueve dirigentes pidieron “un instrumento común de deuda, emitido por una institución europea para recaudar fondos en el mercado con las mismas condiciones y ventajas para todos los Estados miembros”. Estos nueve países alegan que la Unión se enfrenta a “una conmoción externa simétrica, de la que no es responsable ningún país, pero cuyas consecuencias negativas sufren todos”. La parte contraria, en la que están Países Bajos, Alemania, Austria y algunos más, dice que va a haber ayuda, pero no tal como quiere el sur. Lo que defienden ellos es una línea de crédito preventiva, emitida por el fondo de rescate del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), el organismo creado durante la crisis financiera de hace una década. Aseguran que el dinero está disponible, pero lo que preocupa a los posibles receptores es que los préstamos de emergencia del MEDE siguen siendo una forma de deuda. Y la deuda es, precisamente, lo que en estos momentos les sobra a Italia, Grecia, España y varios países más.
Si la intención de estas reuniones era dar muestras de unidad, el fracaso ha sido espectacular, porque lo que ha quedado de relieve son las amargas divisiones en el bloque de los Veintisiete. Unas divisiones que tienen su origen en el resentimiento por la gestión que hizo la eurozona de la crisis de la deuda hace 10 años, y que se han intensificado por la indignación que provocó, hace unas semanas, la resistencia inicial de varias capitales europeas a acudir en ayuda de Italia con material médico.
Por todo esto, resulta necesario volver a hacer una pregunta conocida: ¿sobrevivirá la unidad europea ante un reto sin precedentes como este? La pandemia de coronavirus es la crisis más reciente en una larga serie que ha sumido a la UE en la desesperación existencial. La primera ocasión en la que quedó claro que la solidaridad paneuropea era un sueño fue la crisis de la eurozona en 2008, cuando los países ricos del norte se negaron a sufrir ningún perjuicio económico por ayudar a sus socios meridionales en dificultades. La crisis de los refugiados en 2015 agudizó la situación. A medida que llegaban a las fronteras de la Unión un millón de personas en busca de refugio, los gobiernos se volvieron en contra unos de otros y hubo escasa ayuda a países como Italia y Grecia, en primera línea.
Esta vez, las señales de alarma saltaron muy pronto. Cuando Roma pidió suministros médicos a los demás Estados miembros, ni uno solo ofreció voluntariamente su ayuda. Los gobiernos nacionales se apresuraron a acaparar material, con el fin de estar listos para cuando el virus empezara a contagiar a sus propios ciudadanos. Algunos países, como Alemania, incluso prohibieron la exportación de suministros médicos esenciales a otros Estados miembros, en incumplimiento de las normas de la UE sobre la libre circulación de mercancías. Después se aplicaron restricciones similares a las exportaciones de material médico fuera de la Unión. Heather Conley, vicepresidenta ejecutiva y directora del Programa Europeo del Center for Strategic and International Studies de Washington, declaró recientemente a la agencia de noticias Bloomberg: “Existe una constatación creciente de que la solidaridad europea es un concepto retórico, más que material. Ya se trate de compartir el peso de distribuir a los inmigrantes que llegan al sur de Europa de forma más equitativa entre otros Estados miembros, proporcionar a Grecia una ayuda financiera sustancial durante su crisis de la deuda o suministrar hoy a Italia material de protección para los sanitarios, la solidaridad parece tener escaso significado en momentos de crisis y necesidades nacionales”.
A medida que la crisis del coronavirus se ha ido extendiendo por Europa, los acuerdos de Schengen prácticamente han desaparecido, ante una serie de decisiones nacionales unilaterales de cerrar las fronteras tomadas, al parecer, sin coordinación. Ian Bond, director de Política Exterior en el Centre for European Reform, cree que es un ejemplo perfecto de cómo las “políticas impulsivas” nacionales tienen consecuencias negativas para todos: “La gente que intentaba volver a sus respectivos países quedó atrapada, se interrumpieron las cadenas de suministro, incluso de bienes esenciales, y nos encontramos con filas interminables de camiones sin que todo eso impidiera la propagación de la enfermedad”.
En los primeros días de la pandemia, el principal problema de Bruselas fue una crisis de confianza. No hubo una reacción a la crisis de toda la Unión, ni pruebas o investigaciones coordinadas. Al comienzo de la crisis, las instituciones de la UE parecían espectadoras de una guerra entre unos países que estaban intentando limitar las exportaciones de material médico para acapararlo en su propio beneficio. Los países cerraron las fronteras porque les parecía que una respuesta europea coordinada no iba a servir de nada o porque pensaban que sus votantes no lo iban a aceptar. El mero hecho de que en Europa hayan vuelto a aparecer las fronteras es un fracaso del acuerdo de Schengen. Aun así, Charles Kupchan, del Council on Foreign Relations de Washington, cree que está empezando a haber una respuesta más coordinada: “Dado que la sanidad y la política fiscal no son competencias de la UE sino nacionales, no es extraño que los Estados miembros, al principio, quisieran hacerse cargo ellos mismos de la crisis, lo que puso a prueba la solidaridad de la Unión. Sin embargo, a medida que pasa el tiempo, la Unión Europea ha empezado a poner en marcha medidas colectivas. El Banco Central Europeo ha dado un paso adelante, se ha activado la cláusula de escape fiscal y los controles nacionales sobre la exportación de material médico han sido sustituidos por una política para todos los Estados. Lo normal es que, cuando remita la crisis, las fronteras nacionales vuelvan a abrirse; prevalecerán las reglas de Schengen. Sin embargo, tengo la impresión de que la crisis va a alimentar todavía más el sentimiento antinmigrante y los intentos de reforzar las fronteras exteriores de la UE”.
Después de la lentitud inicial, parece que Bruselas está haciendo muchas más cosas ahora. Se ha anunciado que, gracias al Mecanismo de Protección Civil de la UE, se va a enviar de inmediato a un equipo de médicos y enfermeros de Rumanía y Noruega a Milán y Bérgamo para ayudar al personal sanitario italiano a luchar contra el coronavirus. De su coordinación y financiación va a encargarse la Comisión. Ian Bond también cree que ahora ya hay tendencia a unos esfuerzos más coordinados: “La UE está tomando medidas para hacer que los Estados miembros eliminen las barreras a la libre circulación de mercancías y así permitir que el mercado único siga funcionando; por ejemplo, mediante los llamados ‘carriles verdes’ en las fronteras, con el fin de que el tráfico comercial sea fluido. Asimismo, la Unión está utilizando su fondo de investigación, Horizonte 2020, para sufragar las investigaciones sobre vacunas y otras medidas contra COVID-19. En el exterior, Bruselas ha ayudado a coordinar la repatriación de ciudadanos de la UE que se habían quedado en otros países como consecuencia de la crisis”.
Se puede decir sin temor a equivocarse que, por su propia naturaleza, las autoridades europeas de Bruselas habrían preferido una estrategia, no solo más coordinada, sino más unificada frente a la crisis actual. Pero la UE no dispone de los medios necesarios para afrontar situaciones como esta. Bruselas no tiene los instrumentos adecuados para abordar una crisis: ejércitos, servicios de urgencias, hospitales, bancos nacionales ni, sobre todo, la potestad de asumir poderes de emergencia. Los que tienen todo eso son los Estados miembros. En cierto modo, lo único que autoridades como Charles Michel o la presidenta de la Comisión Europea Ursula von der Leyen pueden hacer es ponerse a disposición de los dirigentes nacionales. En los primeros momentos de la pandemia en Europa, parecía como si la crisis del coronavirus fuera a conseguir en solo unas semanas lo que el Brexit, la crisis migratoria y la financiera no habían logrado en años: deshacer la unidad de la UE. Desde luego, no hubo más Unión, sino menos.
Por otra parte, todas las crisis crean oportunidades. El analista polaco Pawel Zerka, en su blog, expresa la convicción de que las instituciones europeas cuentan con los activos y los instrumentos necesarios para forjar “un espíritu de solidaridad muy necesario en todo el continente, ya sea a base de que el BCE ofrezca más margen para una respuesta fiscal de los gobiernos o la Comisión Europea proporcione fondos de emergencia”. En este mismo sentido, Nicu Popescu, director del programa de la Gran Europa en el European Council on Foreign Relations y exministro de Exteriores de Moldavia, dice que la UE será muy pronto el actor más importante: “China, Rusia y Estados Unidos no van a salvar las economías italiana, española, polaca o rumana. Cuando haya pasado la fase inmediata de la crisis, la Unión será cada vez más importante. Incluso indispensable”.
Aunque esta opinión nos parezca demasiado optimista, hay algo indudable: la UE no va a romperse, sino que seguirá adelante. ¿Pero a qué ritmo y de qué manera? Estamos otra vez en esa encrucijada en la que debemos hacernos la eterna pregunta: ¿Necesitamos más integración europea o no? Para Charles Kupchan, la clave, al menos por ahora, es la coordinación: “Cuanta más haya, mejor. Y no solo dentro de la UE, sino en toda la comunidad internacional. Necesitamos más coordinación internacional en la adquisición, asignación y distribución de material médico, en el intercambio de informaciones sobre las mejores experiencias de pruebas y aislamiento y a la hora de preparar mejor a las comunidades y los países de rentas más bajas”. Pero coordinación no es lo mismo que integración. Cuando termine esta crisis, ¿deberían permitir los líderes nacionales y sus votantes que la Unión esté más integrada e intervenga más en los asuntos de sus Estados miembros? ¿O debe ceder más competencias a los gobiernos nacionales?
En una entrevista reciente en la revista Time, Chris Bickerton, autor de The European Union: A Citizen’s Guide, era pesimista: “El criterio básico de lo que supone vivir en una comunidad es que cada uno tiene cierta responsabilidad colectiva para con los otros que va más allá de su propio interés, y aquí me he quedado bastante escandalizado. Las obligaciones políticas de los gobiernos y los dirigentes siguen siendo nacionales. Parece muy difícil pensar en una identidad europea común en tales circunstancias. El coronavirus puede debilitar los argumentos a favor de una cohesión europea más ambiciosa”. Heather Conley, para quien la Unión es “esencialmente un proyecto de coordinación”, cree que la falta de coordinación respecto a las fronteras interiores ha puesto en peligro una de sus cuatro libertades: la de circulación. “Schengen no recuperará su forma anterior”, ha declarado a Bloomberg. Ian Bond reconoce que es muy pronto para hacer grandes predicciones, pero asegura que Bruselas se ha comportado mejor que muchas capitales nacionales: “Hasta ahora, me ha impresionado más de lo que esperaba la actuación de las principales autoridades europeas, Ursula von der Leyen, Charles Michel y Josep Borrell; pero tengo la impresión de que muchos dirigentes nacionales no están todavía a la altura de este inmenso reto, y la respuesta de la UE a COVID-19 solo podrá tener la eficacia que quieran darle los Estados miembros”.
Seguramente, es una ingenuidad confiar en una mayor integración europea, al menos por ahora. Pero es posible que la UE tenga que avanzar paulatinamente, con pequeños pasos. Quizá esta mayor coordinación que vemos ahora haga que la Unión se convierta en una autoridad política más compleja y madura. Esa posibilidad es la que sugiere Luuk van Middelaar, profesor holandés que en otro tiempo escribió discursos para Herman Van Rompuy, el primer presidente permanente del Consejo Europeo. En su libro Alarums and Excursions, publicado en 2017, Van Middelaar decía que la UE tiene que pasar de ser “un sistema basado exclusivamente en la política de las normas a ser un sistema que también se dedique a la política de los hechos”. En su opinión, las instituciones europeas están preparadas para construir y administrar un mercado, pero no para actuar cuando la historia no sigue el rumbo previsto. E insiste en un aspecto crucial: que la Unión alcanzará su madurez política cuando tenga unos líderes capaces de llegar a un escenario europeo y explicar sus medidas como decisiones tomadas libremente, no como obligaciones tecnocráticas: “Bajo la presión de las crisis, el liderazgo está siendo improvisado, aparecen nuevos actores políticos y surgen nuevas formas de poder gubernamental”. Charles Kupchan también ve la luz al final del túnel, aunque depende en gran parte de cuánto duren la crisis sanitaria y la consiguiente crisis económica: “Unos trastornos económicos prolongados acabarían fortaleciendo a los populistas y los nativistas, en detrimento de la UE. Por ahora, me atrevo a predecir que esta va a salir reforzada de la crisis, siempre que no remita demasiado tarde”.
Traducción de María Luisa Rodríguez Tapia
