Casi 2.000 millones de seres humanos viven en países que
están cerca del
colapso. En el primer Índice anual de Estados fallidos, FP y
el Fondo
por la Paz clasifican los países al borde de la ruina.
El secretario general de Naciones Unidas, Kofi Annan, ha advertido de que "ignorar
a los Estados fallidos crea problemas que, en ocasiones, se vuelven contra
nosotros". El presidente francés, Jacques Chirac, ha hablado de "la
amenaza que suponen los países fracasados para el equilibrio mundial".
Antes, a los dirigentes internacionales les preocupaba la acumulación
de poder. Ahora, les inquieta su ausencia. Los Estados
fallidos han vivido
una odisea extraordinaria que les ha llevado desde la periferia hasta el centro
de la política mundial. Durante la guerra fría, el fracaso de
los Estados se juzgaba a través del prisma del conflicto entre las potencias
y no solía considerarse un peligro en sí. En los 90, los Estados
frágiles eran competencia de organizaciones humanitarias y activistas
de los derechos humanos, aunque empezaron a llamar la atención de la única
superpotencia, EE UU, que encabezó intervenciones en Somalia, Haití,
Bosnia y Kosovo.
Sin embargo, para los llamados realistas en materia de política exterior,
estos países y los problemas que suscitaban eran una mera distracción
de los aspectos más serios de la geopolítica. Ahora da la impresión
de que les importan a todo el mundo. Las peligrosas exportaciones de los Estados
débiles -terroristas internacionales, capos del narcotráfico,
arsenales de armas- son tema de interminable discusión y preocupación.
Sin embargo, sigue habiendo incertidumbre sobre la definición y la dimensión
del problema. ¿Cómo se sabe que un país es un Estado
fallido?
Por supuesto, un gobierno que ha perdido el control de su territorio o el monopolio
del uso legítimo de la fuerza se ha ganado la etiqueta. Pero el fracaso
puede tener rasgos más sutiles. Por ejemplo, algunos regímenes
carecen de la autoridad para tomar decisiones colectivas o de la capacidad
necesaria para garantizar los servicios públicos. En otros países,
la población vive por completo del mercado negro, no paga los impuestos
o practica la desobediencia civil a gran escala. La intervención externa
puede ser tanto un síntoma como un desencadenante del derrumbamiento
de una nación. Un Estado fallido puede verse sometido a restricciones
involuntarias de su soberanía -por ejemplo, sanciones políticas
o económicas-, a la presencia de tropas extranjeras en su territorio
o tal vez a otras limitaciones militares como zonas de exclusión aérea.
¿Cuántas naciones corren el grave riesgo de hundimiento? El
Banco Mundial ha identificado alrededor de treinta "países de
rentas bajas que viven bajo presión", y el Departamento Británico
de Desarrollo Internacional ha catalogado 46 Estados frágiles en situación
preocupante. Un informe encargado por la CIA fija el número de Estados
fallidos en 20.
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Los ‘Estados débiles’ se
encuentran sobre todo en África, pero también están
en Asia, Europa del Este, América Latina y Oriente Medio |
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Con el fin de presentar una imagen más exacta del alcance y las implicaciones
del problema, el Fondo para la Paz -una organización independiente
norteamericana- y FOREIGN POLICY han elaborado una lista mundial de Estados
débiles y fallidos. En función de 12 indicadores sociales,
económicos,
políticos y militares, hemos clasificado 60 países por orden
de vulnerabilidad a un conflicto violento interno. El Fondo para la Paz calculó las
puntuaciones en cada indicador utilizando un programa que analiza datos extraídos
de decenas de miles de medios internacionales y locales en la segunda mitad
de 2004 (para una explicación completa de las 12 categorías,
véase www.esglobal.org o www.fundforpeace.org). El Índice resultante
ofrece un perfil del nuevo desorden mundial en el siglo XXI, y demuestra que
este problema es mucho más serio de lo que suele creerse. Alrededor
de 2.000 millones de personas viven en países inseguros, con diversos
grados de vulnerabilidad a una guerra civil generalizada. La inestabilidad
que diagnostica el Índice tiene muchas facetas. En la República
Democrática del Congo o Somalia el hundimiento es visible desde hace
años y se manifiesta en conflictos armados, hambruna, brotes de enfermedades
y oleadas de refugiados. En cambio, en otros casos la inestabilidad es más
difícil de comprobar. Muchas veces, los elementos corrosivos no han
emprendido aún hostilidades abiertas y las presiones bullen debajo de
la superficie. En numerosos países del ranking existen grandes
zonas de territorio al margen de la ley, pero no siempre están en clara
rebelión
contra las instituciones del Estado.
El conflicto puede estar concentrado en territorios locales que buscan la
autonomía o la secesión (como en Filipinas y Rusia). En otros
países, la inestabilidad consiste en luchas ocasionales, mafias del
narcotráfico o caudillos que controlan amplias zonas (como en Afganistán,
Colombia y Somalia). A veces, el derrumbe se produce de forma repentina, pero
a menudo consiste en un deterioro lento e imparable de las instituciones sociales
y políticas (Zimbabue y Guinea Conakry). Algunos países recién
salidos de conflictos pueden estar mejorando, pero tienen peligro de retroceder
(Sierra Leona y Angola). El Banco Mundial ha llegado a la conclusión
de que, en el plazo de cinco años, la mitad de los países que
salen de una guerra civil vuelven a caer en ella, en una espiral de bajada
en picado (Haití y Liberia).
Los 10 Estados en mayor situación de riesgo dentro de esta clasificación
han dado ya claras muestras de hundimiento. Costa de Marfil, un país
dividido por la mitad a causa de la guerra civil, es el más vulnerable
a la desintegración; seguramente se desmoronaría por completo
si se fueran las fuerzas de paz de la ONU. Le siguen la República Democrática
del Congo, Sudán, Irak, Somalia, Sierra Leona, Chad, Yemen, Liberia
y Haití. En el Índice se incluyen otros cuya inestabilidad no
es tan evidente, como Bangladesh (17), Guatemala (31), Egipto (38), Arabia
Saudí (45) y Rusia (59).
| Clasificaciones
En el cuadro, las columnas destacan los 12 indicadores políticos,
económicos, militares y sociales de inestabilidad. Las puntuaciones
más altas (en negro) representan más inestabilidad; las
puntuaciones más bajas (en blanco) indican menos.
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Los Estados débiles se encuentran sobre todo en África, pero
también están en Asia, Europa del Este, Latinoamérica
y Oriente Medio. Hace años que los expertos hablan de un "arco
de inestabilidad", una expresión que empezó a usarse en
los años 70 para designar una "media luna musulmana" que
se extendía desde Afganistán hasta los istanes del sur de la
antigua Unión Soviética. Nuestro estudio indica que es un concepto
demasiado estrecho. La geografía de los Estados
fallidos revela un territorio
que va desde Moscú hasta México DF, mucho más amplio de
lo que indicaría ese "arco" y que supera los límites
del mundo islámico.
Esta clasificación no proporciona ninguna solución fácil
para reforzar a los países al borde del abismo. Casi todo el mundo está de
acuerdo en que las elecciones ayudan a reducir los conflictos. No obstante,
si están manipuladas, se realizan en plenos combates o atraen a un número
escaso de votantes, pueden resultar ineficaces o incluso perjudiciales para
la estabilidad. La democracia electoral parece haber tenido poca influencia
en la normalidad de países como Irak, Ruanda, Kenia, Venezuela, Nigeria
e Indonesia.
¿Cuáles son las primeras señales de alarma de un Estado
fallido? Entre los 12 indicadores que utilizamos, hay dos que aparecen constantemente
en los primeros puestos. El desarrollo desigual es un rasgo común a
casi todos, lo cual indica que el mal reparto de la riqueza en el interior
del país -y no sólo la pobreza- aumenta la inestabilidad.
También ocupan un lugar destacado la criminalización y la pérdida
de legitimidad del Estado, que se produce cuando a sus instituciones se las
considera corruptas, ilegales o ineficaces. En una situación así,
es frecuente que la población traslade su lealtad a otros dirigentes:
partidos de la oposición, caudillos, nacionalistas étnicos, personajes
del clero o fuerzas rebeldes. Los factores demográficos, en especial
los refugiados, las poblaciones desplazadas en el interior del país
y la degradación ambiental también están presentes, así como
las violaciones constantes de los derechos humanos. Identificar los indicios
del derrumbamiento de un Estado es más fácil que elaborar soluciones,
pero alertar de que un país tiene probabilidades de hundirse seguramente
es un primer paso necesario.
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|
La pesadilla nuclear
Para quienes están cerca del epicentro, el hundimiento de un
Estado siempre es aterrador, y una pesadilla si tiene armamento nuclear.
Cuatro países de nuestra lista son especialmente preocupantes
por su capacidad o su ambición nuclear. Corea del Norte, un
régimen aislado con una visión del mundo hostil, está en
el puesto 13 de las naciones en peligro de derrumbarse. Pakistán,
en el puesto 34, posee un arsenal considerable. Irán, al que
EE UU acusa de estar buscando armas, está en el 57, aún
en la zona de peligro. Rusia, con su inmenso arsenal, está en
el 59. Si cualquiera de estos regímenes empieza a tambalearse,
seguramente se producirá una carrera desesperada para salvaguardar
este tipo de armas (o los elementos para su fabricación).
La historia reciente nos ofrece un ejemplo perfecto de cómo
asegurar estos arsenales. Los nuevos Estados de Ucrania, Bielorrusia
y Kazajistán tenían armas atómicas en su territorio
cuando se desintegró la URSS, en 1991. Después de intensas
negociaciones, aceptaron cederlas y posteriormente se unieron al Tratado
de No Proliferación Nuclear (TNP). En total, Moscú recuperó aproximadamente
3.400 cabezas. Del mismo modo, Suráfrica renunció a todo
su programa cuando el régimen del apartheid negoció la
transición hacia la democracia, en 1989. Más tarde, el
país se incorporó al TNP.
Las posibilidades de proteger las cabezas nucleares cuando se hunde
un Estado dependen de cómo se produzca este proceso. Si la caída
va acompañada de saqueos y disturbios generalizados, la tarea
puede ser imposible. La presencia de grupos islámicos radicales
en Pakistán hace que su arsenal preocupe especialmente. Incluso
se ha dicho que el Pentágono dispone de planes de emergencia
para salvaguardar las armas nucleares paquistaníes en caso de
un golpe de Estado o un conflicto civil, pero los expertos reconocen
que sería muy poco probable poder localizarlas rápidamente. |
|
| Fuera de foco
¿Qué ocurre cuando un Estado se derrumba y nadie se
da cuenta? Esta pregunta no resulta tan absurda en muchas partes del
mundo. Hemos comparado las puntuaciones del Índice con el número
per cápita de reportajes escritos sobre los países. Irak
deja muy atrás a las demás naciones en situación
de riesgo: recibe cinco veces más atención que Afganistán
y Bosnia. Los Estados en mayor situación de peligro, como Costa
de Marfil, Somalia y la República Democrática del Congo,
apenas aparecen en la prensa.
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Cuando caen los poderosos
Cuando se derrumba un Estado de gran tamaño todo el mundo se
entera, y algunos vecinos desafortunados incluso pueden caer con él.
Entre los países en la zona de peligro del Índice están
Indonesia (242 millones de habitantes), Pakistán (162 millones),
Rusia (143 millones) y Nigeria (129 millones). La República
Democrática del Congo (60 millones) ya ha fracasado más
de una vez en muchos aspectos, y se calcula que los conflictos y enfermedades
resultantes han costado, como mínimo, tres millones de vidas.
Las experiencias del Congo y la antigua Yugoslavia sugieren que un
derrumbe de esta dimensión puede generar conflictos menores
que crean malestar en la región y crisis humanas. El desmoronamiento
del Congo se vio precipitado, en parte, por el caos de Ruanda, y motivó la
intervención militar de siete países. Este conflicto,
denominado "la primera guerra mundial de África",
engendró la amenaza de que hubiera toda una región fallida.
La desintegración de Yugoslavia, que, en comparación
con otros Estados, era relativamente pequeña, desencadenó una
huida de refugiados a Europa occidental y desestabilizó a varios
países vecinos. Tuvieron que pasar tres años y más
de 250.000 muertes hasta que las fuerzas de la OTAN, dirigidas por
Estados Unidos, pudieron restablecer el orden.
La intervención externa para ayudar a un Estado
fallido es
más difícil cuando se trata de un país grande
en plena agonía. Lo positivo es que, como hay tanto en juego,
existen más probabilidades de que la comunidad internacional
se comprometa en serio. Sin embargo, las necesidades logísticas
y de tropas para cualquier intervención humanitaria o pacificadora
pueden ser abrumadoras. El intento de establecer el orden en Irak (sólo
26 millones de habitantes) ha puesto a prueba los recursos del Ejército
más poderoso del mundo |
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¿Combustible
para el fracaso?
El descubrimiento de grandes reservas de petróleo y gas ha
sido un tremendo impulso para muchas economías nacionales. ¿Pero
ayuda verdaderamente el oro negro a tener un gobierno estable?
Los politólogos han acuñado el término "petroestado" para
calificar a un país que depende de los ingresos del petróleo
y el gas, pero está lastrado por unas instituciones débiles,
un sector público ineficaz y una enorme disparidad de poder
y riqueza. Algunos expertos afirman que las grandes economías
del crudo impiden muchas veces el desarrollo de instituciones estables
y transparentes, un fenómeno llamado "la maldición
de los recursos". José Ramos-Horta, ministro de Exteriores
de Timor Oriental, ha expresado su preocupación porque su pequeño
país no sea capaz de resistir las tentaciones que surgirán
cuando empiece a explotar sus campos marinos de gas y petróleo
con ayuda de Australia.
El Índice sugiere que numerosos Estados con estos recursos
están en situación vulnerable. Irak, que alberga las
segundas reservas de petróleo del mundo, es el cuarto país
más frágil, aunque las causas de su estabilidad son muy
variadas. Chad, que ha negociado un gran contrato de oleoductos con
empresas privadas y el Banco Mundial, es el séptimo más
indefenso. Venezuela, rico en petróleo y gobernado por el imprevisible
Hugo Chávez, está en el puesto 21. No obstante, la mayoría
de los países con abundancia energética están
en la parte final de la lista, es decir, son vulnerables pero han conseguido
crear y conservar cierta estabilidad. Son Estados -Arabia Saudí,
Indonesia, Bahrein y Nigeria, entre otros- que han llenado sus
arcas con el dinero del oro negro. Pero ese dinero puede tener un grave
coste político. |
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La brecha continental
Siete de los 10 Estados más débiles están en África.
Varios de ellos, como Liberia, la República Democrática
del Congo y Sierra Leona, han sufrido guerras civiles a gran escala.
Sudán padece lo que varios observadores han calificado de genocidio. ¿Está condenada África
a ser el primer proveedor de Estados fallidos?
Hace 10 años había grandes esperanzas de que Suráfrica
y Nigeria ayudaran a cubrir el vacío de buen gobierno en el
continente. Hoy, esa esperanza ha disminuido. El presidente surafricano,
Thabo Mbeki, acumula puntos con las compañías aéreas
en sus intentos por resolver numerosas crisis africanas, pero, a menudo,
sus intervenciones carecen de seguimiento. Suráfrica ha enviado
soldados a las misiones de paz en el Congo y Darfur, pero no tiene
los recursos necesarios para imponer soluciones. Las limitaciones de
su diplomacia se ven, sobre todo, en Zimbabue, donde el poderoso presidente
Robert Mugabe controla la espiral descendente de su país (puesto
15). Mbeki ha optado por lo que llama "diplomacia tranquila" en
sus tratos con Mugabe, pero muchos observadores creen que Pretoria
está apuntalando a un dictador en lugar de prevenir una crisis
política en ciernes. Nigeria, el país más poblado
de África, también es un Estado débil (puesto
54). Su Gobierno está consumido por la tarea de limpiar la corrupción
y mediar en las graves tensiones sectarias. Aunque fuera capaz de superar
sus propias dificultades, es evidente que Nigeria no está en
situación de exportar estabilidad. |
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| El dinero de la guerra
El poder, como decía Mao, puede surgir del cañón
de un arma, pero tener muchos cañones no significa necesariamente
tener un país poderoso. Hemos comparado las puntuaciones en
el Índice con el gasto militar de cada país y hemos descubierto
que los Estados débiles pueden tener presupuestos de defensa
pequeños, medianos, grandes y gigantescos. Yemen es el octavo
más vulnerable, y dedica un increíble 7,8% de su PIB
al gasto militar. La nación más indefensa, Costa de Marfil,
sólo dedica el 1,2%. Liberia y la República Democrática
del Congo también tienen presupuestos modestos. Eritrea, Angola,
Arabia Saudí, Yemen y Bahrein, cinco de los países con
mayor inversión en armas del mundo (como porcentaje del PIB),
son vulnerables.
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| Toma y daca
Cuando los países proporcionan ayuda económica exterior,
lo hacen por muchos motivos: impulsos humanitarios, preocupaciones
estratégicas, política de grupos de interés y
simple inercia burocrática. Hemos comparado el volumen de ayuda
exterior per cápita que reciben los países con las puntuaciones
del Índice y hemos descubierto que aquellos con mayor riesgo
de hundimiento obtienen una ayuda mísera. La excepción
son los que han sufrido una intervención militar internacional.
Afganistán, Bosnia, República Democrática del
Congo, Irak y Sierra Leona reciben un volumen de ayuda externa por
encima de la media (Bosnia es el que más obtiene, con diferencia).
Estados de alto riesgo que reciben poca ayuda, como Sudán y
Corea del Norte, tienen unos gobiernos parias, así que sus habitantes
sufren por los pecados de sus dirigentes.
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Desfile de pacificadores
La intervención extranjera no es la panacea para los países
en crisis. La República Democrática del Congo, que acoge
una fuerza de paz de la ONU de 16.000 miembros, es el segundo país
de la clasificación. Irak es el cuarto más vulnerable.
Haití es el décimo, Afganistán el decimoprimero
y Bosnia ocupa el puesto 21º.
Congo, Haití y Sudán alojan lo que se podría
denominar una fuerza de paz de baratillo. En ninguno de estos países
las tropas multinacionales tienen el poder suficiente para controlar
el territorio. Por ejemplo, el pequeño contingente de la Unión
Africana en Sudán no ha conseguido impedir las atrocidades que
siguen sucediendo en la región de Darfur. De hecho, en estos
lugares, los destacamentos internacionales se han convertido a veces
en una facción más, dentro de unas situaciones ya abarrotadas
de bandos en disputa. En el otro lado del espectro está la intervención
aplastante, como la de Bosnia en 1995. Allí, las tropas extranjeras
consiguieron instaurar un protectorado internacional. No hay duda de
que la posición de Bosnia en el Índice es mejor que si
las fuerzas de paz nunca hubieran actuado, pero algunos observadores
creen que la desmesurada presencia extranjera ha obstaculizado el desarrollo
político del país. Diez años después de
la intervención, nadie cree que las tropas vayan a irse pronto.
Irak y Afganistán se encuentran entre los dos extremos. En
ambos países, las fuerzas dirigidas por Estados Unidos derrocaron
a los gobiernos, pero no establecieron protectorados. Unas elecciones
relativamente rápidas instauraron unos regímenes nuevos
y frágiles que ahora luchan por hacerse con el control. El futuro
de estos experimentos de reconstrucción nacional influirá en
el abanico de opciones para próximas intervenciones extranjeras.
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Una visión trasnacional de las reacciones ante los Estados
fallidos es la que presenta el estudio británico sobre
la inestabilidad de las naciones Investing
in Prevention: An International Strategy to Manage Risks of Instability
and Improve Crisis Response (Unidad Estratégica del Primer Ministro,
Londres, 2005). La Dirección de Inteligencia de la CIA
subvencionó un análisis sobre el hundimiento de
los Estados cuyas conclusiones se pueden leer, en parte, en State
Failure Task Force Report: Phase III Findings (Science Applications
International Corporation, McLean, Virginia, Estados Unidos,
2000), elaborado por Jack Goldstone, Ted Gurr y otros.Pueden leerse buenos estudios sobre países en conflicto
en Ending Civil Wars: The Implementation
of Peace Agreements (Lynne Rienner, Boulder, Colorado, EE UU, 2002), editado por
Stephen John Stedman, Donald Rothchild y Elizabeth Cousens. El
polémico politólogo estadounidense Francis Fukuyama
destaca la construcción de las instituciones fundamentales
del Estado en State-Building: Governance
and World Order in the 21st Century (Cornell University Press, Ithaca, Nueva York, 2004).
Para un examen detallado de las actuaciones de Naciones Unidas
en los últimos esfuerzos de reconstrucción nacional,
ver You, the People: The United Nations,
Transitional Administration, and State-Building (Oxford University Press, Nueva York, 2004),
de Simon Chesterman. También conviene consultar la obra
colectiva Los retos humanitarios del siglo
XXI (Universidad de
Valencia, 2004), de Francisco Aldecoa, Antonio Remiro Brotons
y otros, en la que se analizan los desafíos que plantean
los Estados débiles a la comunidad internacional en el ámbito
de los derechos humanos.
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© 2005,
Fondo por la Paz y Carnegie Endowment for International Peace. Todos los derechos
reservados. FOREIGN POLICY es
una marca propiedad de Carnegie Endowment for International Peace.
Casi 2.000 millones de seres humanos viven en países que
están cerca del
colapso. En el primer Índice anual de Estados fallidos, FP y
el Fondo
por la Paz clasifican los países al borde de la ruina.
El secretario general de Naciones Unidas, Kofi Annan, ha advertido de que "ignorar
a los Estados fallidos crea problemas que, en ocasiones, se vuelven contra
nosotros". El presidente francés, Jacques Chirac, ha hablado de "la
amenaza que suponen los países fracasados para el equilibrio mundial".
Antes, a los dirigentes internacionales les preocupaba la acumulación
de poder. Ahora, les inquieta su ausencia. Los Estados
fallidos han vivido
una odisea extraordinaria que les ha llevado desde la periferia hasta el centro
de la política mundial. Durante la guerra fría, el fracaso de
los Estados se juzgaba a través del prisma del conflicto entre las potencias
y no solía considerarse un peligro en sí. En los 90, los Estados
frágiles eran competencia de organizaciones humanitarias y activistas
de los derechos humanos, aunque empezaron a llamar la atención de la única
superpotencia, EE UU, que encabezó intervenciones en Somalia, Haití,
Bosnia y Kosovo.
Sin embargo, para los llamados realistas en materia de política exterior,
estos países y los problemas que suscitaban eran una mera distracción
de los aspectos más serios de la geopolítica. Ahora da la impresión
de que les importan a todo el mundo. Las peligrosas exportaciones de los Estados
débiles -terroristas internacionales, capos del narcotráfico,
arsenales de armas- son tema de interminable discusión y preocupación.
Sin embargo, sigue habiendo incertidumbre sobre la definición y la dimensión
del problema. ¿Cómo se sabe que un país es un Estado
fallido?
Por supuesto, un gobierno que ha perdido el control de su territorio o el monopolio
del uso legítimo de la fuerza se ha ganado la etiqueta. Pero el fracaso
puede tener rasgos más sutiles. Por ejemplo, algunos regímenes
carecen de la autoridad para tomar decisiones colectivas o de la capacidad
necesaria para garantizar los servicios públicos. En otros países,
la población vive por completo del mercado negro, no paga los impuestos
o practica la desobediencia civil a gran escala. La intervención externa
puede ser tanto un síntoma como un desencadenante del derrumbamiento
de una nación. Un Estado fallido puede verse sometido a restricciones
involuntarias de su soberanía -por ejemplo, sanciones políticas
o económicas-, a la presencia de tropas extranjeras en su territorio
o tal vez a otras limitaciones militares como zonas de exclusión aérea.
¿Cuántas naciones corren el grave riesgo de hundimiento? El
Banco Mundial ha identificado alrededor de treinta "países de
rentas bajas que viven bajo presión", y el Departamento Británico
de Desarrollo Internacional ha catalogado 46 Estados frágiles en situación
preocupante. Un informe encargado por la CIA fija el número de Estados
fallidos en 20.
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Los ‘Estados débiles’ se
encuentran sobre todo en África, pero también están
en Asia, Europa del Este, América Latina y Oriente Medio |
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Con el fin de presentar una imagen más exacta del alcance y las implicaciones
del problema, el Fondo para la Paz -una organización independiente
norteamericana- y FOREIGN POLICY han elaborado una lista mundial de Estados
débiles y fallidos. En función de 12 indicadores sociales,
económicos,
políticos y militares, hemos clasificado 60 países por orden
de vulnerabilidad a un conflicto violento interno. El Fondo para la Paz calculó las
puntuaciones en cada indicador utilizando un programa que analiza datos extraídos
de decenas de miles de medios internacionales y locales en la segunda mitad
de 2004 (para una explicación completa de las 12 categorías,
véase www.esglobal.org o www.fundforpeace.org). El Índice resultante
ofrece un perfil del nuevo desorden mundial en el siglo XXI, y demuestra que
este problema es mucho más serio de lo que suele creerse. Alrededor
de 2.000 millones de personas viven en países inseguros, con diversos
grados de vulnerabilidad a una guerra civil generalizada. La inestabilidad
que diagnostica el Índice tiene muchas facetas. En la República
Democrática del Congo o Somalia el hundimiento es visible desde hace
años y se manifiesta en conflictos armados, hambruna, brotes de enfermedades
y oleadas de refugiados. En cambio, en otros casos la inestabilidad es más
difícil de comprobar. Muchas veces, los elementos corrosivos no han
emprendido aún hostilidades abiertas y las presiones bullen debajo de
la superficie. En numerosos países del ranking existen grandes
zonas de territorio al margen de la ley, pero no siempre están en clara
rebelión
contra las instituciones del Estado.
El conflicto puede estar concentrado en territorios locales que buscan la
autonomía o la secesión (como en Filipinas y Rusia). En otros
países, la inestabilidad consiste en luchas ocasionales, mafias del
narcotráfico o caudillos que controlan amplias zonas (como en Afganistán,
Colombia y Somalia). A veces, el derrumbe se produce de forma repentina, pero
a menudo consiste en un deterioro lento e imparable de las instituciones sociales
y políticas (Zimbabue y Guinea Conakry). Algunos países recién
salidos de conflictos pueden estar mejorando, pero tienen peligro de retroceder
(Sierra Leona y Angola). El Banco Mundial ha llegado a la conclusión
de que, en el plazo de cinco años, la mitad de los países que
salen de una guerra civil vuelven a caer en ella, en una espiral de bajada
en picado (Haití y Liberia).
Los 10 Estados en mayor situación de riesgo dentro de esta clasificación
han dado ya claras muestras de hundimiento. Costa de Marfil, un país
dividido por la mitad a causa de la guerra civil, es el más vulnerable
a la desintegración; seguramente se desmoronaría por completo
si se fueran las fuerzas de paz de la ONU. Le siguen la República Democrática
del Congo, Sudán, Irak, Somalia, Sierra Leona, Chad, Yemen, Liberia
y Haití. En el Índice se incluyen otros cuya inestabilidad no
es tan evidente, como Bangladesh (17), Guatemala (31), Egipto (38), Arabia
Saudí (45) y Rusia (59).
| Clasificaciones
En el cuadro, las columnas destacan los 12 indicadores políticos,
económicos, militares y sociales de inestabilidad. Las puntuaciones
más altas (en negro) representan más inestabilidad; las
puntuaciones más bajas (en blanco) indican menos.
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Los Estados débiles se encuentran sobre todo en África, pero
también están en Asia, Europa del Este, Latinoamérica
y Oriente Medio. Hace años que los expertos hablan de un "arco
de inestabilidad", una expresión que empezó a usarse en
los años 70 para designar una "media luna musulmana" que
se extendía desde Afganistán hasta los istanes del sur de la
antigua Unión Soviética. Nuestro estudio indica que es un concepto
demasiado estrecho. La geografía de los Estados
fallidos revela un territorio
que va desde Moscú hasta México DF, mucho más amplio de
lo que indicaría ese "arco" y que supera los límites
del mundo islámico.
Esta clasificación no proporciona ninguna solución fácil
para reforzar a los países al borde del abismo. Casi todo el mundo está de
acuerdo en que las elecciones ayudan a reducir los conflictos. No obstante,
si están manipuladas, se realizan en plenos combates o atraen a un número
escaso de votantes, pueden resultar ineficaces o incluso perjudiciales para
la estabilidad. La democracia electoral parece haber tenido poca influencia
en la normalidad de países como Irak, Ruanda, Kenia, Venezuela, Nigeria
e Indonesia.
¿Cuáles son las primeras señales de alarma de un Estado
fallido? Entre los 12 indicadores que utilizamos, hay dos que aparecen constantemente
en los primeros puestos. El desarrollo desigual es un rasgo común a
casi todos, lo cual indica que el mal reparto de la riqueza en el interior
del país -y no sólo la pobreza- aumenta la inestabilidad.
También ocupan un lugar destacado la criminalización y la pérdida
de legitimidad del Estado, que se produce cuando a sus instituciones se las
considera corruptas, ilegales o ineficaces. En una situación así,
es frecuente que la población traslade su lealtad a otros dirigentes:
partidos de la oposición, caudillos, nacionalistas étnicos, personajes
del clero o fuerzas rebeldes. Los factores demográficos, en especial
los refugiados, las poblaciones desplazadas en el interior del país
y la degradación ambiental también están presentes, así como
las violaciones constantes de los derechos humanos. Identificar los indicios
del derrumbamiento de un Estado es más fácil que elaborar soluciones,
pero alertar de que un país tiene probabilidades de hundirse seguramente
es un primer paso necesario.
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La pesadilla nuclear
Para quienes están cerca del epicentro, el hundimiento de un
Estado siempre es aterrador, y una pesadilla si tiene armamento nuclear.
Cuatro países de nuestra lista son especialmente preocupantes
por su capacidad o su ambición nuclear. Corea del Norte, un
régimen aislado con una visión del mundo hostil, está en
el puesto 13 de las naciones en peligro de derrumbarse. Pakistán,
en el puesto 34, posee un arsenal considerable. Irán, al que
EE UU acusa de estar buscando armas, está en el 57, aún
en la zona de peligro. Rusia, con su inmenso arsenal, está en
el 59. Si cualquiera de estos regímenes empieza a tambalearse,
seguramente se producirá una carrera desesperada para salvaguardar
este tipo de armas (o los elementos para su fabricación).
La historia reciente nos ofrece un ejemplo perfecto de cómo
asegurar estos arsenales. Los nuevos Estados de Ucrania, Bielorrusia
y Kazajistán tenían armas atómicas en su territorio
cuando se desintegró la URSS, en 1991. Después de intensas
negociaciones, aceptaron cederlas y posteriormente se unieron al Tratado
de No Proliferación Nuclear (TNP). En total, Moscú recuperó aproximadamente
3.400 cabezas. Del mismo modo, Suráfrica renunció a todo
su programa cuando el régimen del apartheid negoció la
transición hacia la democracia, en 1989. Más tarde, el
país se incorporó al TNP.
Las posibilidades de proteger las cabezas nucleares cuando se hunde
un Estado dependen de cómo se produzca este proceso. Si la caída
va acompañada de saqueos y disturbios generalizados, la tarea
puede ser imposible. La presencia de grupos islámicos radicales
en Pakistán hace que su arsenal preocupe especialmente. Incluso
se ha dicho que el Pentágono dispone de planes de emergencia
para salvaguardar las armas nucleares paquistaníes en caso de
un golpe de Estado o un conflicto civil, pero los expertos reconocen
que sería muy poco probable poder localizarlas rápidamente. |
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| Fuera de foco
¿Qué ocurre cuando un Estado se derrumba y nadie se
da cuenta? Esta pregunta no resulta tan absurda en muchas partes del
mundo. Hemos comparado las puntuaciones del Índice con el número
per cápita de reportajes escritos sobre los países. Irak
deja muy atrás a las demás naciones en situación
de riesgo: recibe cinco veces más atención que Afganistán
y Bosnia. Los Estados en mayor situación de peligro, como Costa
de Marfil, Somalia y la República Democrática del Congo,
apenas aparecen en la prensa.
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Cuando caen los poderosos
Cuando se derrumba un Estado de gran tamaño todo el mundo se
entera, y algunos vecinos desafortunados incluso pueden caer con él.
Entre los países en la zona de peligro del Índice están
Indonesia (242 millones de habitantes), Pakistán (162 millones),
Rusia (143 millones) y Nigeria (129 millones). La República
Democrática del Congo (60 millones) ya ha fracasado más
de una vez en muchos aspectos, y se calcula que los conflictos y enfermedades
resultantes han costado, como mínimo, tres millones de vidas.
Las experiencias del Congo y la antigua Yugoslavia sugieren que un
derrumbe de esta dimensión puede generar conflictos menores
que crean malestar en la región y crisis humanas. El desmoronamiento
del Congo se vio precipitado, en parte, por el caos de Ruanda, y motivó la
intervención militar de siete países. Este conflicto,
denominado "la primera guerra mundial de África",
engendró la amenaza de que hubiera toda una región fallida.
La desintegración de Yugoslavia, que, en comparación
con otros Estados, era relativamente pequeña, desencadenó una
huida de refugiados a Europa occidental y desestabilizó a varios
países vecinos. Tuvieron que pasar tres años y más
de 250.000 muertes hasta que las fuerzas de la OTAN, dirigidas por
Estados Unidos, pudieron restablecer el orden.
La intervención externa para ayudar a un Estado
fallido es
más difícil cuando se trata de un país grande
en plena agonía. Lo positivo es que, como hay tanto en juego,
existen más probabilidades de que la comunidad internacional
se comprometa en serio. Sin embargo, las necesidades logísticas
y de tropas para cualquier intervención humanitaria o pacificadora
pueden ser abrumadoras. El intento de establecer el orden en Irak (sólo
26 millones de habitantes) ha puesto a prueba los recursos del Ejército
más poderoso del mundo |
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¿Combustible
para el fracaso?
El descubrimiento de grandes reservas de petróleo y gas ha
sido un tremendo impulso para muchas economías nacionales. ¿Pero
ayuda verdaderamente el oro negro a tener un gobierno estable?
Los politólogos han acuñado el término "petroestado" para
calificar a un país que depende de los ingresos del petróleo
y el gas, pero está lastrado por unas instituciones débiles,
un sector público ineficaz y una enorme disparidad de poder
y riqueza. Algunos expertos afirman que las grandes economías
del crudo impiden muchas veces el desarrollo de instituciones estables
y transparentes, un fenómeno llamado "la maldición
de los recursos". José Ramos-Horta, ministro de Exteriores
de Timor Oriental, ha expresado su preocupación porque su pequeño
país no sea capaz de resistir las tentaciones que surgirán
cuando empiece a explotar sus campos marinos de gas y petróleo
con ayuda de Australia.
El Índice sugiere que numerosos Estados con estos recursos
están en situación vulnerable. Irak, que alberga las
segundas reservas de petróleo del mundo, es el cuarto país
más frágil, aunque las causas de su estabilidad son muy
variadas. Chad, que ha negociado un gran contrato de oleoductos con
empresas privadas y el Banco Mundial, es el séptimo más
indefenso. Venezuela, rico en petróleo y gobernado por el imprevisible
Hugo Chávez, está en el puesto 21. No obstante, la mayoría
de los países con abundancia energética están
en la parte final de la lista, es decir, son vulnerables pero han conseguido
crear y conservar cierta estabilidad. Son Estados -Arabia Saudí,
Indonesia, Bahrein y Nigeria, entre otros- que han llenado sus
arcas con el dinero del oro negro. Pero ese dinero puede tener un grave
coste político. |
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La brecha continental
Siete de los 10 Estados más débiles están en África.
Varios de ellos, como Liberia, la República Democrática
del Congo y Sierra Leona, han sufrido guerras civiles a gran escala.
Sudán padece lo que varios observadores han calificado de genocidio. ¿Está condenada África
a ser el primer proveedor de Estados fallidos?
Hace 10 años había grandes esperanzas de que Suráfrica
y Nigeria ayudaran a cubrir el vacío de buen gobierno en el
continente. Hoy, esa esperanza ha disminuido. El presidente surafricano,
Thabo Mbeki, acumula puntos con las compañías aéreas
en sus intentos por resolver numerosas crisis africanas, pero, a menudo,
sus intervenciones carecen de seguimiento. Suráfrica ha enviado
soldados a las misiones de paz en el Congo y Darfur, pero no tiene
los recursos necesarios para imponer soluciones. Las limitaciones de
su diplomacia se ven, sobre todo, en Zimbabue, donde el poderoso presidente
Robert Mugabe controla la espiral descendente de su país (puesto
15). Mbeki ha optado por lo que llama "diplomacia tranquila" en
sus tratos con Mugabe, pero muchos observadores creen que Pretoria
está apuntalando a un dictador en lugar de prevenir una crisis
política en ciernes. Nigeria, el país más poblado
de África, también es un Estado débil (puesto
54). Su Gobierno está consumido por la tarea de limpiar la corrupción
y mediar en las graves tensiones sectarias. Aunque fuera capaz de superar
sus propias dificultades, es evidente que Nigeria no está en
situación de exportar estabilidad. |
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| El dinero de la guerra
El poder, como decía Mao, puede surgir del cañón
de un arma, pero tener muchos cañones no significa necesariamente
tener un país poderoso. Hemos comparado las puntuaciones en
el Índice con el gasto militar de cada país y hemos descubierto
que los Estados débiles pueden tener presupuestos de defensa
pequeños, medianos, grandes y gigantescos. Yemen es el octavo
más vulnerable, y dedica un increíble 7,8% de su PIB
al gasto militar. La nación más indefensa, Costa de Marfil,
sólo dedica el 1,2%. Liberia y la República Democrática
del Congo también tienen presupuestos modestos. Eritrea, Angola,
Arabia Saudí, Yemen y Bahrein, cinco de los países con
mayor inversión en armas del mundo (como porcentaje del PIB),
son vulnerables.
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| Toma y daca
Cuando los países proporcionan ayuda económica exterior,
lo hacen por muchos motivos: impulsos humanitarios, preocupaciones
estratégicas, política de grupos de interés y
simple inercia burocrática. Hemos comparado el volumen de ayuda
exterior per cápita que reciben los países con las puntuaciones
del Índice y hemos descubierto que aquellos con mayor riesgo
de hundimiento obtienen una ayuda mísera. La excepción
son los que han sufrido una intervención militar internacional.
Afganistán, Bosnia, República Democrática del
Congo, Irak y Sierra Leona reciben un volumen de ayuda externa por
encima de la media (Bosnia es el que más obtiene, con diferencia).
Estados de alto riesgo que reciben poca ayuda, como Sudán y
Corea del Norte, tienen unos gobiernos parias, así que sus habitantes
sufren por los pecados de sus dirigentes.
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Desfile de pacificadores
La intervención extranjera no es la panacea para los países
en crisis. La República Democrática del Congo, que acoge
una fuerza de paz de la ONU de 16.000 miembros, es el segundo país
de la clasificación. Irak es el cuarto más vulnerable.
Haití es el décimo, Afganistán el decimoprimero
y Bosnia ocupa el puesto 21º.
Congo, Haití y Sudán alojan lo que se podría
denominar una fuerza de paz de baratillo. En ninguno de estos países
las tropas multinacionales tienen el poder suficiente para controlar
el territorio. Por ejemplo, el pequeño contingente de la Unión
Africana en Sudán no ha conseguido impedir las atrocidades que
siguen sucediendo en la región de Darfur. De hecho, en estos
lugares, los destacamentos internacionales se han convertido a veces
en una facción más, dentro de unas situaciones ya abarrotadas
de bandos en disputa. En el otro lado del espectro está la intervención
aplastante, como la de Bosnia en 1995. Allí, las tropas extranjeras
consiguieron instaurar un protectorado internacional. No hay duda de
que la posición de Bosnia en el Índice es mejor que si
las fuerzas de paz nunca hubieran actuado, pero algunos observadores
creen que la desmesurada presencia extranjera ha obstaculizado el desarrollo
político del país. Diez años después de
la intervención, nadie cree que las tropas vayan a irse pronto.
Irak y Afganistán se encuentran entre los dos extremos. En
ambos países, las fuerzas dirigidas por Estados Unidos derrocaron
a los gobiernos, pero no establecieron protectorados. Unas elecciones
relativamente rápidas instauraron unos regímenes nuevos
y frágiles que ahora luchan por hacerse con el control. El futuro
de estos experimentos de reconstrucción nacional influirá en
el abanico de opciones para próximas intervenciones extranjeras.
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PREGUNTAS
SOBRE EL ÍNDICE
DE ‘ESTADOS FALLIDOS‘
Una visión trasnacional de las reacciones ante los Estados
fallidos es la que presenta el estudio británico sobre
la inestabilidad de las naciones Investing
in Prevention: An International Strategy to Manage Risks of Instability
and Improve Crisis Response (Unidad Estratégica del Primer Ministro,
Londres, 2005). La Dirección de Inteligencia de la CIA
subvencionó un análisis sobre el hundimiento de
los Estados cuyas conclusiones se pueden leer, en parte, en State
Failure Task Force Report: Phase III Findings (Science Applications
International Corporation, McLean, Virginia, Estados Unidos,
2000), elaborado por Jack Goldstone, Ted Gurr y otros.
Pueden leerse buenos estudios sobre países en conflicto
en Ending Civil Wars: The Implementation
of Peace Agreements (Lynne Rienner, Boulder, Colorado, EE UU, 2002), editado por
Stephen John Stedman, Donald Rothchild y Elizabeth Cousens. El
polémico politólogo estadounidense Francis Fukuyama
destaca la construcción de las instituciones fundamentales
del Estado en State-Building: Governance
and World Order in the 21st Century (Cornell University Press, Ithaca, Nueva York, 2004).
Para un examen detallado de las actuaciones de Naciones Unidas
en los últimos esfuerzos de reconstrucción nacional,
ver You, the People: The United Nations,
Transitional Administration, and State-Building (Oxford University Press, Nueva York, 2004),
de Simon Chesterman. También conviene consultar la obra
colectiva Los retos humanitarios del siglo
XXI (Universidad de
Valencia, 2004), de Francisco Aldecoa, Antonio Remiro Brotons
y otros, en la que se analizan los desafíos que plantean
los Estados débiles a la comunidad internacional en el ámbito
de los derechos humanos.
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