¿Se encuentra el ciudadano representado por las instituciones de la Unión Europea? ¿Encontramos el mismo grado de democracia en los distintos sectores temáticos? Una reflexión sobre la salud democrática de la Unión
La democracia es un valor indiscutible en nuestras sociedades contemporáneas. Todas las formaciones políticas aspiran a ser calificados como democráticos, aunque no todos entiendan lo mismo detrás de esta etiqueta. ¿Qué entendemos por democracia? Sin considerar el remoto antecedente ateniense, del que conservamos poco más que el término, podemos entender por democracia una forma de organización del poder político atendiendo a la voluntad del pueblo. El pueblo, que es el titular de la soberanía, la deposita en unos determinados gobernantes a través de su voto.
Además de esta característica de democracia participativa no podemos ignorar la característica que pone de relieve Alexis de Toqueville en su Democracia en América de 1831: para que un gobierno sea considerado democrático debe ser controlable por los jueces y tribunales, que son considerados los garantes de la libertad. No sólo eran los que defendían al individuo frente a un Estado que no lo respetara, sino que también eran la “fuerza contramayoritaria” que podría imponer límites a la mayoría del Congreso cuando fuera necesario. Nos recuerda al paradigma de la separación de poderes de Montesquieu, en la que cada uno de los ellos debía ejercerse por instituciones diferentes para servir de pesos y contrapesos.
En Europa, por el contrario, hasta después de la Segunda Guerra Mundial, no se establecieron estos contrapesos. Es a partir de la “democracia constitucional”, como señala la profesora en Ciencias Políticas Marlene Wind, cuando en la democracia liberal el parlamento es contrapesado por fuertes mecanismos de control de constitucionalidad.
Por tanto, para entender que vivimos en una auténtica democracia es tan importante que el poder sea ejercido por el pueblo a través de sus representantes como que esas instituciones de representación sean controladas en el ejercicio del poder no sólo por el pueblo que los elige cada cuatro o cinco años, sino también por el poder judicial de manera cotidiana.
Consideramos indisociables los conceptos de “democracia” y de “estado de derecho” para entender que nos encontramos ante un Estado democrático. Una “democracia iliberal” no puede ser considerada una democracia.
A partir de estas consideraciones preliminares podemos plantear la cuestión de la democracia en la Unión Europea. La UE no es un Estado ni parece que esté en sus objetivos inmediatos (o en los de sus miembros) convertirse en uno. No podemos olvidar que la Unión nace como una organización internacional a partir de unos tratados fundacionales, no tenemos ni una constitución ni unas cortes constituyentes.
Los Estados soberanos, que son los dueños de las competencias, deciden que la forma más eficaz de gestionar determinadas competencias es a través de una organización internacional. Por ello negocian las condiciones para la gestión de una competencia de la que son dueños y se comprometen con el resto de los socios (los otros países miembros) a través de los tratados constitutivos o fundacionales.
A partir de ideas brillantes como las de los padres fundadores de la UE, Robert Schuman y Jean Monnet, no se limitarían a gestionar en común determinadas competencias, que es lo que se venía haciendo desde las primeras organizaciones internacionales, sino que dan un paso más, superando la clásica cooperación intergubernamental con la integración funcional. Es la técnica funcionalista o la teoría de los pequeños pasos, el spill-over y las solidaridades de hecho que encontramos en la Declaración Schuman de 9 de mayo de 1950.
Es por ello que con el objetivo inicial puesto en la gestión por autoridades independientes de la producción y comercialización del carbón y del acero, se diseña una determinada infraestructura institucional en la que el peso estaba en la independiente Alta Autoridad, arropada por representantes de los Estados (de los gobiernos en el Consejo y de los pueblos en el Parlamento Europeo, al principio con mera representación de los parlamentos nacionales) y supervisada por un Tribunal de Justicia que hacía las veces de tribunal constitucional (controlando la adecuación de la actividad normativa de la Alta Autoridad al tratado que le da competencias) como internacional (controlando el cumplimiento por parte de los Estados de las obligaciones que asumen como miembros).
Víctima de su propio éxito, esta experiencia de coworking no sólo amplia las materias que trabajan en común sino también el número de Estados participantes. Así la CECA se fue completando con las Comunidades de Roma, aumentando el número de Estados miembros… No había exigencias de una estructura democrática en este proceso porque realmente no lo necesitaba; esas competencias ejercidas por la Alta Autoridad estaban suficientemente controlados por los Estados miembros, que sí eran democráticos y por el Tribunal de Justicia que nos acompaña desde el principio del recorrido.
El esquema supranacional que representa el proceso de integración hace que en aquellas materias competencia de la Comunidad (ahora Unión) se adopten decisiones por parte de sus instituciones que nos resultan de aplicación directamente a los ciudadanos. Muchas de estas decisiones cuando las competencias estaban gestionadas por los Estados tenían “rango de ley”, es decir, eran adoptadas por Parlamentos elegidos democráticamente. De ahí que desde principios de los 70, a medida que el proceso de integración se iba consolidando, comienza a hablarse del “déficit democrático”, lo que en cierta medida se resuelve al realizarse la elección por sufragio universal directo del Parlamento Europeo en 1979. Sin embargo, seguía existiendo el déficit por la escasa participación del Parlamento en las decisiones de carácter normativo y poco a poco fue logrando, como señala el profesor Jean Paul Jacqué, su lugar bajo el sol de modo que tras las reformas del sistema el procedimiento legislativo ordinario es el que tiene como estructura básica la codecisión Consejo/Parlamento. Así mismo, la Comisión, que actúa como gobierno es nombrada tras la aprobación del Parlamento tras examinar a cada uno de sus candidatos (a pesar de que el sistema del spitzenkandidat nunca llegó a estar recogido en los Tratados).
Actualmente el principio democrático está inscrito en el frontispicio de la Unión (art.2 TUE), considerándose uno de sus valores fundamentales que forma parte esencial del “modelo social europeo” o “estilo de vida europeo” si lo preferimos. Ese principio democrático, aunque siempre ha acompañado al proceso de integración europea, tradicionalmente era utilizado como parámetro para los Estados que deseaban unirse al proceso (lo que a partir de 1993 se recogió en los denominados Criterios de Copenhague y actualmente el art.47 TUE), fue sirviendo como condicionalidad para el mantenimiento de relaciones comerciales de la UE con terceros Estados, hasta llegar el momento de constituir uno de los mimbres básicos de los países miembros. No sólo es un requisito que deben acreditar los Estados para entrar, sino que en una especie de pacto de estabilidad deben seguir cumpliendo para evitar el procedimiento sancionador del art.7 TUE. No podemos ignorar que la UE es una estructura de gobernanza multinivel y, por tanto, el respeto al modelo por el que se apuesta debe ser también multinivel.
Por tanto, una vez aclarado el concepto que entendemos como democracia, nos encontramos que la UE se convierte en uno de sus principales garantes respecto a los Estados que quieren ser miembros, a los que quieren mantener relaciones comerciales, ¿y respecto a la propia estructura político/institucional de la Unión? ¿Podemos encontrar esos rasgos de democracia en algo que no es un Estado? ¿Necesitamos que la UE respete estos principios de democracia y estado de Derecho para poder exigir a otros su cumplimiento? ¿Se encuentra el ciudadano representado por las instituciones Unión? ¿Hemos depositado en ellas nuestra soberanía? ¿Encontramos el mismo grado de democracia en los distintos sectores temáticos, por ejemplo, Política de Seguridad y Defensa, intervenciones económico-financieras (MEDE)? Para tener una constitución democrática, ¿es necesario hacerlo por un medio diferente al acuerdo entre Estados a través de un Tratado?
Muchas de las respuestas a estas preguntas parecen muy evidentes, pero sirven de arranque para muchos debates.
