La acumulación de tropas rusas cerca de Ucrania ha desatado más de un mes de intensa labor diplomática y nuevos despliegues militares de Estados Unidos en Europa del este. En esta serie de preguntas y respuestas, los expertos de Crisis Group analizan si las negociaciones pueden evitar la guerra y qué sucederá si fracasan.
¿Qué está sucediendo en la frontera entre Rusia y Ucrania y en qué punto se encuentran los intentos diplomáticos de evitar la escalada?
Las informaciones de los servicios de inteligencia ucranianos y occidentales dicen que Rusia ha enviado más de 100.000 soldados, además de aviones y otro material, a las proximidades de sus fronteras al oeste, suroeste y norte con Ucrania y a Bielorrusia, en este último caso, se supone, para apoyar unos ejercicios militares. Otras valoraciones independientes respaldan ese cálculo y añaden que el despliegue de tropas rusas no deja de aumentar. Los movimientos recuerdan y amplifican los de la primavera de 2021, cuando Rusia envió un número importante de soldados dotados de material pesado cerca de su frontera con Ucrania y explicó que se trataban de ejercicios militares. A finales de abril, Moscú retiró a la mayoría de los soldados, pero mantuvo en su sitio gran parte del material, que ahora está multiplicando, igual que en otros lugares próximos a la frontera, desde el mes de noviembre. Como consecuencia, posee en estos momentos la capacidad de emprender diversas acciones militares que van desde las más pequeñas hasta aquellas a gran escala. La acumulación de tropas no se ha interrumpido ni con el refuerzo de la campaña diplomática en las últimas semanas.
Los países occidentales, como es comprensible, se han mostrado alarmados. Los servicios de inteligencia estadounidenses y británicos han emitido y difundido ampliamente advertencias de que Rusia puede estar planeando una incursión en Ucrania. Parece que el 24 de enero el presidente de Estados Unidos, Joe Biden, discutió la situación durante una hora con los líderes europeos. El día anterior, el Departamento de Estado de Estados Unidos había aconsejado a las familias del personal de la Embajada estadounidense en Kiev que volvieran a casa, como lo que calificó de “medida extra de precaución”. Más recientemente, el 2 de febrero, la Casa Blanca anunció el despliegue de unos 3.000 soldados adicionales en Europa oriental para tranquilizar a los aliados de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).
Más al este, el ambiente parece algo más optimista. Kiev ha instado a la calma, en general, y ha subrayado que lleva en guerra (con los separatistas respaldados por Moscú en el este de Ucrania) casi ocho años. No obstante, también ha organizado medidas de defensa civil, como entrenar a la población en el uso de las armas. Rusia, por su parte, niega directamente que esté acumulando tropas en sus regiones occidentales y mucho más que tenga planes de atacar Ucrania, aunque no niega los nuevos ejercicios conjuntos con Bielorrusia. Las autoridades y los expertos rusos han acusado a sus homólogos y a los medios de comunicación occidentales de sembrar el miedo, pero también han aludido a respuestas “técnico-militares” si la situación empeora.
En el último mes, los Estados occidentales han entablado una intensa ronda de conversaciones diplomáticas con el Kremlin para tratar de evitar una continuación aún más sangrienta de la invasión rusa de 2014, cuando arrebató Crimea a Ucrania y ayudó a los separatistas a construir sus supuestas repúblicas. Estados Unidos, los aliados de la OTAN y los Estados miembros de la Unión Europea (UE) han comunicado sin cesar a Moscú, en primer lugar, que responderán a cualquier nueva agresión en Ucrania con duras sanciones económicas y un aumento sustancial de las fuerzas de la OTAN cerca de las fronteras de Rusia y, en segundo lugar, que, si las fuerzas rusas se retiran, Occidente está dispuesto a negociar nuevos límites a las actividades, ejercicios y despliegues en Europa.
Rusia reaccionó con otras demandas que enmarca en dos borradores de tratado, uno para Estados Unidos, otro para todos los miembros de la OTAN y ambos publicados el 17 de diciembre. Según la propuesta, la Alianza se comprometería a no ampliar su territorio a más países de la antigua Unión Soviética, hacer retroceder a todas sus fuerzas militares a los países que ya eran miembros cuando desapareció la Unión Soviética y a renunciar al despliegue de misiles de alcance intermedio y corto y de armas nucleares estadounidenses en Europa. El 27 de enero, Estados Unidos y la OTAN enviaron a Rusia unas respuestas escritas que no se dieron a conocer. Sin embargo, parece que hubo una filtración a El País, que las publicó el 2 de febrero: las cartas se centran en las medidas que Rusia y los Estados miembros de la OTAN podrían adoptar para limitar sus fuerzas y actividades en Europa. Moscú dice que es insuficiente, pero ha prometido dar su propia respuesta escrita. Además, el 1 de febrero envió una carta a todos los que forman parte de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) en la que abordaba los principios de la seguridad regional.
Todavía es pronto para conocer los frutos de la labor diplomática. El intercambio de documentos ha ido acompañado de reuniones, algunas presenciales y otras virtuales o telefónicas, y hay más previstas. Pero aún no se ven grandes avances. Rusia ha dejado claro que quiere hablar sobre todo con Estados Unidos, aunque el presidente Vladímir Putin ha mantenido diálogos con varios líderes europeos, el último con el presidente francés Emmanuel Macron. El 12 de enero se celebró la primera reunión del Consejo OTAN-Rusia desde 2019, tras la que el viceministro de Asuntos Exteriores ruso, Alexander Grushko, informó de que las conversaciones demostraban que la Alianza y Rusia no tenían “ninguna agenda común positiva”. Más tarde, al recibir las respuestas escritas de Estados Unidos y la OTAN a los proyectos de textos de tratados de Rusia, el ministro de Asuntos Exteriores, Serguéi Lavrov, se burló de la respuesta de la OTAN, la tildó de ideologizada y aseguró que sentía “cierto sonrojo” por sus autores.
¿Cuál ha sido el centro de atención de esta actividad diplomática reciente y por qué?
En su mayoría, las conversaciones han versado, más que sobre la propia Ucrania, sobre la seguridad europea en general. Tanto las exigencias de Rusia como las respuestas de la OTAN y Estados Unidos se ocupan de los despliegues y actividades militares en toda Europa, no solo en la región de Ucrania.
La oferta occidental de negociar con Moscú sobre la seguridad europea, más que sobre Ucrania en particular, y la contraoferta del Kremlin en el mismo sentido reflejan la auténtica realidad de los motivos que empujan a Rusia en esta crisis. La razón de que siga habiendo una guerra no resuelta desde hace casi ocho años en Ucrania es, en gran medida, la frustración que provoca en Moscú la estructura de seguridad europea levantada tras la caída de la Unión Soviética y el fin de la Guerra Fría, hace tres décadas.
La guerra de Ucrania surgió en gran parte del temor de Rusia a una supuesta intromisión occidental encabezada por Estados Unidos en la que considera su legítima esfera de influencia, que incluye Ucrania. La guerra comenzó en 2014, cuando Rusia, enfadada por considerar que Occidente había contribuido al derrocamiento de un líder afín a Moscú en Kiev, se anexionó Crimea y ayudó a los separatistas a tomar y conservar en su poder parte del territorio de Donetsk y Luhansk, en la región ucraniana del Donbás. Aunque los combates más encarnizados terminaron en 2015, los enfrentamientos de baja intensidad en la región han continuado. Rusia apoya a los separatistas con fuerzas, material y dinero, pero niega participar en la guerra y dice que es un asunto interno de Ucrania. Por su parte, esta ha recurrido cada vez más a los países occidentales en busca de ayuda y asistencia.
Rusia confiaba en que los acuerdos de Minsk, firmados en 2014 y 2015 como parte de los acuerdos de alto el fuego en el Donbás, impidieran que Ucrania se alineara cada vez más con Occidente. Los términos de esos acuerdos, en opinión del Kremlin, otorgarían a las zonas controladas por los separatistas un “estatus especial” que les daría —y por tanto a Moscú—, un veto de facto sobre ciertos aspectos de la seguridad y la política exterior ucranianas. De este modo, Moscú pretendía frenar y revertir el creciente acercamiento ucraniano a los Estados occidentales y sus aspiraciones de ingresar en la OTAN y la UE.
Pero la aplicación de los acuerdos de Minsk se paralizó enseguida y el resultado final ha sido todo lo contrario de lo que buscaba Moscú. Aunque la línea oficial de Kiev es que Ucrania aplicará los acuerdos cuando y si Rusia cumple su parte del trato (es decir, la retirada de las fuerzas y la ayuda a los separatistas), muchos responsables consideran que esos acuerdos establecen las condiciones para una paz injusta en favor de los vencedores. La política que mantiene el gobierno ruso desde 2014, en particular su apoyo a las regiones separatistas, no ha hecho más que intensificar la hostilidad de los ucranianos respecto a Rusia. Mientras tanto, Occidente ha incrementado su ayuda a Kiev, lo que hace que Moscú tenga un sentimiento aún mayor de asedio.
La frustración rusa con esta situación puede ser el motivo fundamental de que la crisis haya estallado precisamente en este momento. En los dos últimos años, las negociaciones entre Moscú y Kiev sobre el Donbás no han avanzado: los negociadores hablan, a través de una pantalla o en persona, pero, como sucedió después de una reunión celebrada el 26 de enero entre emisarios de Rusia, Ucrania, Francia y Alemania (el llamado formato de los Cuatro de Normandía para las negociaciones relacionadas con el Donbás), solo salen con promesas de que habrá más discusiones. Las autoridades rusas han dicho el Kremlin está harto de los dirigentes ucranianos y dan a entender que el presidente Volodímir Zelenski ha caído, como sus predecesores, “bajo el influjo de elementos radicales”. En otoño de 2021, varios analistas vinculados al Kremlin hablaron con Crisis Group de la posibilidad de una operación militar para forzar al gobierno de Zelenski a dejar el poder y sustituirlo por uno más favorable a Moscú. En las últimas semanas, los servicios de inteligencia occidentales han asegurado que habían descubierto un complot para hacer precisamente eso.
En definitiva, la acumulación de fuerzas en torno a Ucrania puede tener como propósito forzar un cambio en Kiev, pero las negociaciones entre los Estados occidentales y Rusia pretenden abordar los problemas más generales que han facilitado la crisis ucraniana. Por ello, aunque la resolución de la situación ucraniana pudiera aliviar el riesgo inmediato de guerra, cosa que sería una magnífica noticia, seguiría dejando un escenario general inestable en materia de seguridad, propenso a nuevas crisis, a no ser que los países occidentales y Rusia tomen medidas conjuntas para solucionar sus otros motivos de queja.
¿Por qué preocupa tanto a los rusos que la OTAN se introduzca en la que considera su esfera de influencia?
El Kremlin está convencido de que la OTAN y la UE persiguen una expansión que incluya los países del antiguo Pacto de Varsovia y la Unión Soviética, con el objetivo de dejar a Rusia en desventaja estratégica. Varios Estados del antiguo Pacto de Varsovia, entre ellos Polonia y Hungría (para no hablar de la antigua Alemania Oriental tras la reunificación), se han incorporado a las dos organizaciones, y tres antiguas repúblicas soviéticas, Estonia, Letonia y Lituania, también.
En opinión de Moscú, la expansión hacia el este de las instituciones occidentales es un juego de suma cero que limita a Rusia política, militar e incluso económicamente. La pertenencia a la OTAN y a la UE de los Estados fronterizos con Rusia garantiza para Washington y sus aliados una superioridad militar constante y, por tanto, el poder de coacción sobre Moscú en su propia región. Lo que la OTAN considera una forma de tranquilizar a los nuevos Estados miembros, preocupados por Moscú, y una medida de disuasión frente a posibles injerencias rusas, es para el Kremlin una amenaza creciente en sus fronteras y, como indica la misiva de Lavrov del 1 de febrero, una violación de los compromisos asumidos anteriormente por todos los Estados de la OSCE de no reforzar su seguridad a expensas de la de otros países. La perspectiva de que Ucrania, que los altos funcionarios, incluido el presidente Putin, consideran histórica y culturalmente unida a Rusia, se convierta en miembro de la Alianza, con las garantías de seguridad mutuas de esta y sus imperativos sobre la consonancia de políticas, es un límite infranqueable para ellos.
Pero incluso el grado actual de cooperación, que está muy lejos de ser una adhesión, preocupa al Kremlin, que considera peligrosas las misiones de entrenamiento de los Estados miembros de la OTAN en el territorio de una Ucrania hostil. Las objeciones oficiales de Rusia se centran en el peligro de que estas misiones permitan el despliegue de armamento de la OTAN justo en su frontera con Ucrania. Pero a Moscú también le preocupa que los socios occidentales de Kiev refuercen la capacidad militar ucraniana y, de esa forma, la presión militar rusa sobre el país pierda eficacia.
Además, Rusia piensa que la expansión de la OTAN —de la que culpa sobre todo a Estados Unidos— y la de la UE han sido sendas traiciones de confianza. En 1997, ante la preocupación de Moscú por la primera ola de ampliaciones tras la Guerra Fría, a partir de 1999, los miembros de la Alianza y Rusia firmaron un acuerdo, el Acta Fundacional OTAN-Rusia. Este tratado comprometía a los miembros de la Alianza a evitar el estacionamiento permanente de fuerzas de combate sustanciales de los aliados en los territorios de los nuevos Estados miembros. Aunque nunca se definió qué quería decir exactamente la palabra sustancial a efectos del acuerdo, las partes han tendido a interpretar que se refería a unidades del tamaño de una brigada. Desde la firma del Acta, la OTAN ha evitado desplegar un gran número de tropas en el territorio de los que se incorporados a partir de la década de los 90.
Pero los miembros de la OTAN consideran que Rusia también ha violado el Acta —que pedía asimismo la resolución pacífica de los conflictos y el respeto a la soberanía— con su postura beligerante en Ucrania y Georgia, donde ha utilizado la fuerza militar y ha apoyado a las regiones separatistas, igual que ha hecho también en Moldavia, por ejemplo. Los nuevos miembros, en particular, expresan su preocupación por que la agresión rusa en Ucrania pueda convertirse algún día en una contra ellos. Por consiguiente, desde el inicio de la guerra en 2014, la Alianza ha paseado sus fuerzas por los territorios de los nuevos Estados miembros y otros cercanos y ha llevado a cabo importantes misiones para garantizar la tranquilidad, con presencia terrestre, naval y aérea en las regiones del Báltico y el Mar Negro.
Por su parte, Moscú se ha dedicado a reforzar sus propias fuerzas en el territorio de Kaliningrado, en la costa del Báltico, y en la anexionada península de Crimea, en el Mar Negro. El calendario acelerado de ejercicios y actividades por ambas partes ha provocado el aumento de incidentes en los que se ven involucradas las fuerzas militares rusas, occidentales y ucranianas. Dichos sucesos incluyen tanto encuentros accidentales como provocaciones intencionadas (por ejemplo, aviones que sobrevuelan por encima de barcos de la otra parte). En el Mar Negro, las reivindicaciones de Rusia sobre Crimea hacen que su definición de las aguas territoriales que rodean la península discrepe de las de los demás países que navegan por la zona, que siguen considerando que Crimea pertenece a Ucrania. Dado que las distintas partes presentes alrededor del territorio actúan según estas diferentes interpretaciones del derecho internacional en relación con la península, las oportunidades de sufrir un percance son considerables.
¿Podría triunfar una operación militar rusa?
Depende de lo que el Kremlin intente hacer. Rusia tiene un ejército de probada competencia y destreza. Supera a las fuerzas armadas de Ucrania —también capaces, pero sustancialmente más pequeñas— en tamaño, potencia de fuego y diversas aptitudes. La limitada defensa aérea ucraniana no sería rival para el poderío aéreo ruso desplegado de forma masiva. Incluso en el caso de una operación más pequeña —por ejemplo, apoderarse de terrenos en el sur, como algunos han especulado que podría intentar para limitar los costes sin dejar de coaccionar a Ucrania—, Moscú tiene más factores a su favor, como la capacidad de provocar una escalada, que ya demostró en 2014 y 2015 con su refuerzo de las fuerzas separatistas.
Pero si el objetivo de Rusia es utilizar la fuerza militar para sustituir al gobierno de Zelenski por otro que sea amigo, la hostilidad de la población ucraniana hacia Moscú (que no haría sino aumentar tras una nueva invasión) complicará sus esfuerzos. Cualquier intento de celebrar elecciones con una mínima credibilidad tras una campaña militar rusa dará paso seguramente a un gobierno más nacionalista y antirruso que el de Zelenski, que hizo campaña y obtuvo la victoria con un programa de paz. En tales circunstancias, para instalar un gobierno amigo capaz de permanecer en el poder, Rusia probablemente tendría que ocupar grandes partes de Ucrania. La ocupación sería costosa y dolorosa, ya que los ucranianos, con posibilidad de recibir el apoyo de Occidente, se resistirían. Además, aunque Moscú subestime el tamaño y las posibilidades de la resistencia ucraniana, debería tener muy en cuenta las dificultades de administrar un territorio, después de la experiencia de sus representantes en las autoproclamadas Repúblicas Populares de Donetsk y Luhansk, que han sufrido un brusco declive económico.
Si el objetivo de Rusia es mejorar su seguridad frente a los Estados occidentales, lo lógico es pensar que una escalada en Ucrania provocaría el resultado contrario. Los países occidentales amenazan con severas sanciones económicas si Moscú emprende nuevas acciones militares contra Ucrania. También planean aumentar significativamente la presencia militar en el territorio de los miembros más orientales de la OTAN, lo que la Casa Blanca de Biden llama últimamente “nuestro flanco oriental”. Estas medidas no disminuirán, sino que aumentarán el volumen de armamento de la Alianza junto a las fronteras de Rusia.
¿Qué tipo de ayuda quiere Ucrania y qué ofrecen las potencias occidentales?
Ucrania ha manifestado su deseo de recibir ayuda económica y militar, lo que ha impulsado a varios Estados europeos a enviar armas, instructores y material. Estados Unidos, Reino Unido, Canadá, Dinamarca, Polonia, Lituania, Turquía y Suecia, que no es miembro de la OTAN, ya estaban proporcionando, en virtud de diversos acuerdos, instructores y material militar, incluidos sistemas anticarros, munición, equipos de comunicaciones muy necesarios, equipos de radar y aviones no tripulados. En los últimos meses, Estados Unidos, Reino Unido, la República Checa, Letonia, Lituania, Estonia y Polonia han prometido o entregado nuevo armamento letal. Las entregas no van a inclinar la balanza hasta el punto de permitir una victoria de Ucrania, pero sí facilitarán que las fuerzas ucranianas causen más daños y cumplen el objetivo simbólico de demostrar el apoyo de los amigos de Kiev.
Ucrania había solicitado el ingreso en la OTAN ya antes de esta crisis. Pero, aunque la Alianza declaró públicamente en 2008 que Ucrania y Georgia serían miembros algún día, a ninguno de los dos Estados se les ha ofrecido un Plan de Acción para la Adhesión, que marcaría el inicio del proceso. De hecho, los altos cargos reconocen en privado que en la OTAN hay pocas ganas de otra ampliación, en especial para integrar estos dos países, en parte porque la mayoría de los miembros actuales no quieren verse obligados a defender a Ucrania en caso de ataque. Frustrado por la falta de sintonía entre la retórica y la actuación de la OTAN, Zelenski pidió recientemente a Bruselas que “nos diga de manera abierta que nunca entraremos en la OTAN” si ese es el caso. Sin embargo, como veremos más adelante, es muy poco probable que la Alianza haga eso.
La frustración de Zelenski con los Estados occidentales se extiende a la retórica que emplean sobre la acumulación de tropas por parte de Rusia, que ha tildado de desmesurada, dado que el país ya estaba en guerra. Los ucranianos señalan que Moscú ha utilizado y sigue utilizando una amplia gama de opciones encubiertas, desde los ciberataques hasta la presión psicológica y económica sobre Kiev, para conseguir lo que quiere. Mientras tanto, Zelenski ha alegado que el discurso occidental y su obsesión con la posibilidad de que sea inminente una guerra más intensa están perjudicando a la economía ucraniana, porque su moneda se debilita y los temores de los inversores aumentan. Al mismo tiempo, ha pedido a sus amigos de Europa y Norteamérica que no esperen a que Rusia emprenda nuevas acciones militares, sino que impongan ya algunas de las sanciones con las que se ha amenazado, como las que impedirían la apertura del gasoducto Nord Stream 2, ahora en suspenso. Ucrania se arriesga a perder las lucrativas tarifas de tránsito de gas si este llega a Europa a través de otras rutas que no sean las que pasan por su territorio. Por su parte, los países occidentales han dejado claro que consideran que la amenaza de sanciones es crucial para la disuasión y que, por tanto, solo se impondrán si Rusia emprende nuevas acciones agresivas.
¿Qué repercusiones tendría para Ucrania, Rusia y Occidente una escalada bélica?
Desde luego, Ucrania sufriría de manera más grave e inmediata. Además del caos sangriento y destructivo de la invasión, los ucranianos vulnerables seguramente tendrían que huir de sus hogares, lo que crearía un gran número de desplazados internos dentro del país, y sería probable que se produjeran avalanchas de refugiados hacia Polonia, Rusia y quizás otros Estados vecinos. Los costes humanos, sociales y económicos serían considerables y duraderos.
Ahora bien, Rusia también corre grandes riesgos. Aunque tiene una amplia gama de opciones graduables para el uso de la fuerza en Ucrania, ninguna es fácil ni está exenta de costes. El ejército ucraniano ha ido haciéndose cada vez más capaz desde 2014, gracias a la industria y el personal de defensa nacionales y a la ayuda de los socios occidentales. Como hemos indicado anteriormente, ni estos avances ni el reciente aumento de la circulación de armas bastarán para que Kiev tenga posibilidades de rechazar una ofensiva rusa. Pero sí contribuyen a garantizar que, si Moscú ataca, se encontrará con resistencia armada. Y, si intenta ocupar el territorio ucraniano, probablemente se topará también con la resistencia de la población civil. Aunque es posible que la ferocidad varíe de una región a otra, muchos civiles ucranianos están preparados y son capaces de coger armas, lanzar cócteles molotov y cosas peores, como hicieron en 2014. Una ocupación prolongada no solo sería peligrosa para las tropas rusas, sino que también podría dañar enormemente su reputación mundial y desviar a perpetuidad valiosos recursos.
Además, Rusia sufrirá los costes derivados de las medidas económicas y militares que los Estados occidentales han anunciado en caso de escalada, y que van mucho más allá que las sanciones impuestas en otros casos. Las medidas con las que amenaza el presidente Biden, como la prohibición de que los bancos rusos tengan dólares y los drásticos límites a las exportaciones de tecnología a Rusia, perjudicarían a todos los sectores y podrían paralizar gran parte de su economía, lo que repercutiría gravemente en los ciudadanos de a pie. El rublo podría desplomarse un 20%, según una estimación del banco de inversión ruso Renaissance Capital, y habría una gran fuga de dinero de los mercados de deuda y de valores. La decisión de frenar la apertura del gasoducto Nord Stream 2, que está casi terminado, supondría un duro golpe para Moscú. Si bien el monopolio ruso de exportación de gas, Gazprom, dispone de varias rutas alternativas de gasoductos hacia Europa, que pasan por el norte y el sur de Ucrania, el Nord Stream 2 es una piedra angular de su estrategia de exportación a largo plazo para aumentar su cuota de mercado en Europa.
Las sanciones de Estados Unidos a las exportaciones energéticas rusas, si se imponen a pesar del elevado coste que tendría que asumir Europa, serían las más duras. Pero incluso aunque la crisis se resuelva pronto, las dudas que ha suscitado sobre la fiabilidad de Rusia como proveedor pueden acelerar los esfuerzos de los países europeos para reducir su dependencia de los suministros rusos, lo que, a largo plazo, agotaría las arcas del Kremlin.
Habrá otras medidas más simbólicas. Es probable que Occidente imponga más sanciones contra los miembros de la clase dirigente rusa y contras las instituciones financieras del país.
Asimismo, una crisis prolongada en Ucrania podría ser peligrosa para el Kremlin en el frente interno. A corto plazo, tiene poco de lo que preocuparse. En una encuesta realizada en diciembre, la mitad de los rusos culpaba a Estados Unidos y a la OTAN de la escalada de tensiones y el 16% a Ucrania. Solo el 4% culpaba a Moscú. Pero, si el conflicto se prolonga, las fuerzas rusas sufren bajas y los costes económicos siguen aumentando, la gente podría cambiar de opinión. Muchos rusos ya dudan de los beneficios de otras aventuras militares de Moscú, aunque la relación entre este sentimiento y la aprobación general del gobierno no está del todo clara.
Por su parte, los Estados miembros de la UE y la OTAN también sufrirían consecuencias económicas. En un sistema económico mundial interconectado, cualquier medida verdaderamente perjudicial para Moscú también lo será para los países que la impongan. Quizá la economía rusa no sea la mayor del mundo, pero es grande, y Rusia es uno de los principales socios comerciales de la Unión. Los golpes que sufra la economía rusa repercutirán en los volátiles mercados de todo el mundo ahora que los responsables políticos están tratando de reactivar unas economías dañadas por la pandemia, y eso afectará a una gran variedad de sectores y probablemente durante cierto tiempo. Los Estados europeos, que ya están padeciendo la peor crisis energética desde los 70, son los más expuestos, sobre todo si Estados Unidos decide limitar las exportaciones rusas o si Rusia toma la improbable, pero ya no impensable, medida de cortar o estrangular el suministro. De momento, Moscú está cumpliendo todas sus obligaciones contractuales con los compradores europeos, pero algunos le han acusado de retener el gas para presionar a los gobiernos occidentales. Si se produjera una escalada, el nerviosismo del mercado haría que los precios alcanzaran nuevas cotas, lo que supondría un doloroso aumento de los costes para los ciudadanos de todo el continente.
Por último, y quizá lo más importante, es indudable que una escalada en Ucrania supondrá el agravamiento de las tensiones en otros lugares de Europa y que unas condiciones de seguridad ya inestables lo sean mucho más. Las concentraciones militares que ya está efectuando la OTAN suscitarán una reacción de Rusia, lo que provocará nuevas concentraciones e intensificará un patrón iniciado en 2014: desde ese año, Moscú y los Estados miembros de la Alianza no han dejado de acumular tropas y hacer ejercicios militares, sobre todo en torno a los mares Negro y Báltico. Los países de la OTAN colocarán más tropas y activos militares cerca de la frontera rusa, especialmente en esas regiones ya inestables. El Kremlin, desde luego, responderá con despliegues equivalentes, y entonces estarán listas las condiciones para que haya más choques llenos de tensión entre fuerzas rivales. Aunque los enfrentamientos no llegarán a merecer la calificación de guerra, tanto ellos como los probables ciberataques simultáneos aumentarán las tensiones y el resentimiento, por lo que la próxima crisis será mucho más peligrosa, con el temor de cada bando a la supuesta agresión del otro.
Las condiciones de seguridad serán aún más peligrosas si Occidente, como es de esperar, aumenta su apoyo a Ucrania, especialmente en caso de ocupación rusa. Si además de nuevos envíos de armas hay más instructores y, sobre todo, si en los países occidentales surgen voluntarios dispuestos a ir a luchar, el peligro de que haya bajas entre los ciudadanos de los Estados de la OTAN aumentará. En la peor y más aterradora de las hipótesis, los choques en Ucrania podrían provocar una escalada que llevara los combates al territorio de algunos miembros de la Alianza. En ese caso, esta podría sentirse obligada a reaccionar y la situación sería muchísimo más peligrosa.
¿Cuál es la mejor forma de apaciguar la crisis?
Los países occidentales y Ucrania tienen dos opciones a su disposición que seguramente evitarían la escalada, pero que es muy poco probable —y de hecho sería imprudente— que tomen. Una es dar a Rusia lo que quiere. La otra es amenazar con una acción militar de los Estados miembros de la OTAN en apoyo de Ucrania.
Los miembros de la OTAN no piensan seriamente en la primera opción. Consideran inaceptables las exigencias de Rusia por varios motivos. Aunque la Alianza no tiene planes de crecimiento en estos momentos, hace tiempo que tiene una política de “puertas abiertas”, lo que significa que, si decide admitir nuevos miembros, lo hará. Además, en 2008, la OTAN prometió que Ucrania y Georgia serían miembros algún día. Aunque no tiene previsto admitir a estos países a corto plazo, no quiere rescindir esa promesa. Por otro lado, aunque el Acta Fundacional OTAN-Rusia de 1997 prohíbe el estacionamiento permanente de fuerzas sustanciales de la Alianza en los territorios de los nuevos miembros, muchos de ellos consideran que tener unas fuerzas más pequeñas en su territorio, mediante un sistema de rotación, es fundamental para la seguridad, entre otras cosas porque las creen cruciales para que Moscú renuncie a cualquier idea que pueda tener de llevar a cabo una agresión. Por último, los gobiernos occidentales están preocupados por el precedente que podrían sentar si parece que ceden a la diplomacia de las cañoneras rusas y por la posibilidad de que sus rivales políticos internos intenten calificarlos de débiles.
La segunda opción tampoco está sobre la mesa. Ucrania no es miembro de la OTAN y, por tanto, ningún Estado miembro de la Alianza está obligado a acudir en su defensa en caso de ataque. Esta situación no es casual: la Alianza tiene pocas ganas de entrar en guerra con Rusia. Una guerra ya sería mala si se librara con armas convencionales. Pero, dado que en ella participarían cuatro de los cinco Estados del mundo que poseen oficialmente armas nucleares (Estados Unidos, Reino Unido, Francia y Rusia), los peligros de una escalada son aterradores para todas las partes.
Hay otras propuestas para tratar de apaciguar a Rusia pero que tampoco parecen muy factibles. Una de ellas consistiría en presionar a Ucrania para que aplique los acuerdos de Minsk de manera aceptable para Moscú. Eso obligaría a Kiev a celebrar elecciones en las regiones escindidas bajo el control de los separatistas apoyados por el Kremlin y a reincorporar los dos territorios a la vida política de Ucrania de tal forma que sus dirigentes, y por tanto Moscú, tengan derecho de veto sobre las decisiones de la política exterior ucraniana. Otra solución que muchos han propuesto es presionar a Ucrania para que se comprometa a ser neutral, de forma que nunca busque el ingreso en la OTAN. Pero la primera opción resulta políticamente insostenible para cualquier gobierno ucraniano, incluido el de Zelenski, que quizá preferiría sufrir una invasión que ceder prerrogativas soberanas fundamentales. La segunda tiene el mismo problema y además ya ha fracasado: la Constitución ucraniana anterior a 2014 comprometía al Estado a no integrarse en ningún bloque y, pese a ello, no evitó ni la decisión de Kiev de buscar la incorporación a la OTAN y la UE ni la intervención de Rusia. Ahora, la Constitución se ha modificado para incluir el compromiso del gobierno de pedir la entrada en la Alianza y la Unión.
En cualquier caso, los Estados occidentales no están dispuestos a presionar a Kiev para que haga esas concesiones, puesto que creen que transmitiría un mensaje de debilidad a Moscú. El Kremlin tampoco ha dado a entender que la neutralidad le satisfaga: todo indica que no quiere una Ucrania neutral sino manejable.
En lugar de ello, Estados Unidos y la OTAN han intentado encontrar una vía que aumente para Moscú tanto los costes de una escalada militar como las ventajas de evitarla. Por un lado, amenazan con severas sanciones en respuesta a las acciones rusas contra Ucrania y, al mismo tiempo, propone unas concentraciones de tropas en la frontera oriental de la OTAN que están ya a punto de comenzar incluso antes de que Moscú emprenda cualquier nueva acción en Ucrania; es decir, lo contrario, en efecto, de lo que desea el Kremlin, que se vuelva al equilibrio militar de 1997. Por otro lado, aunque rechazan las propuestas concretas rusas, se muestran dispuestos a discutir la limitación de las maniobras y actividades militares en Europa, quizás junto con algunos despliegues, por ejemplo, de misiles de corto y medio alcance. Si Moscú acude a negociar, es posible que se hable de más cosas, incluso sobre limitar la ampliación de la Alianza y sobre ponerse de acuerdo en discrepar sobre Ucrania. Pero se tardaría mucho en pactar sobre estas cuestiones y los países occidentales están dispuestos a mantener estas conversaciones solo si Rusia retira sus fuerzas de la frontera ucraniana.
En términos generales, esta vía —que opta más por la diplomacia que por las medidas militares— es la acertada. Si tiene éxito, Europa podría salir de esta crisis con la perspectiva de tener más seguridad que ahora, aunque las negociaciones tardarán y mientras tanto pueden surgir más crisis. Las conversaciones sobre la arquitectura de seguridad europea deberían ir acompañadas de negociaciones sobre la guerra que sigue librándose en el Donbás, puesto que es probable que los avances en uno de los dos aspectos requieran y puedan facilitar los avances en el otro.
Por desgracia, el que esta sea la estrategia adecuada no significa que vaya a tener éxito. Quizá Moscú prevea más sanciones, que se han ido acumulando desde 2014, y una mayor acumulación de fuerzas de la OTAN —que, como hemos señalado, ya está en marcha— haga lo que haga. Tal vez piense que, a la hora de la verdad, la acción militar en Ucrania va a reforzar su posición negociadora, demostrar su seriedad y quizá presentar como hecho consumado un nuevo gobierno en Kiev. En realidad, Moscú ni siquiera ha dicho que se retirará de Ucrania si se cumplen sus condiciones. Por el contrario, insiste en que no es en absoluto responsable de la crisis actual, que achaca a Occidente, y se pregunta si Kiev puede estar preparando su propia operación militar para erradicar a los separatistas de Donbás (de lo que no hay pruebas).
Los próximos pasos de Moscú pueden ser decisivos para la seguridad europea durante los próximos años e incluso décadas. Las negociaciones pueden abrir una ventana para replantear una arquitectura de seguridad europea que hace tiempo que conviene revisar. En cambio, una escalada en Ucrania descartaría casi con toda seguridad esa posibilidad, al menos a corto plazo, desestabilizaría mucho más el continente y acarrearía enormes costes, sobre todo para Ucrania, pero también para la propia Rusia y el resto de Europa.
El artículo original ha sido publicado en International Crisis Group.
Traducción de María Luisa Rodríguez Tapia
