Los ciudadanos deberían participar en la Conferencia sobre el Futuro de Europa. ¿Pero cómo? Para que la democracia participativa se haga realidad, es fundamental que esa idea de participación no se quede en meras palabras y que se escuche verdaderamente a los ciudadanos.
Desde hace un tiempo circulan en Bruselas planes para una Conferencia sobre el Futuro de Europa. ¿Quién debe intervenir? ¿Cuáles deben ser sus objetivos? ¿Qué temas debe abordar? ¿Cómo gestionar las expectativas de los ciudadanos y de los Estados miembros? Todavía no está claro el alcance de la reunión. Los federalistas esperan reforzarse para impulsar una modificación del tratado. Y eso es lo que más temen muchos Estados miembros. Parece haber consenso en que los ciudadanos deben tener un papel más importante que hasta ahora en los debates. Con el ascenso del populismo, el creciente escepticismo respecto a las élites y las quejas de que la población de la UE no está suficientemente representada, es una necesidad urgente.
En efecto, la democracia participativa está de moda. La participación ciudadana está probándose de forma más habitual en toda Europa, tanto en experimentos piloto como a gran escala. La UE también ha dado los primeros pasos en esa dirección. No obstante, muchas veces, la realidad no está a la altura de las expectativas. Por ejemplo, la opinión pública no sabe casi nada de la Iniciativa de los Ciudadanos Europeos. Las consultas que inició el presidente francés en 2018 fueron, en el mejor de los casos, un intento coordinado de diálogo en todos los Estados miembros que no generó muchos resultados tangibles.
La Conferencia sobre el Futuro de Europa ofrece la oportunidad de que los ciudadanos tengan voz en el desarrollo futuro de la UE. Sería una auténtica novedad. Cuando se hace correctamente, la participación ciudadana hace que la gente confíe más en la democracia y mejora las decisiones políticas. Es indudable que los ciudadanos europeos, que son soberanos, deben estar involucrados. La UE, que parece tan alejada de sus ciudadanos, puede ser una pionera de un nuevo tipo de participación.
Por otra parte, cuando se hace mal, la participación de los ciudadanos deteriora la democracia. Por eso hay que diseñar meticulosamente y coreografiar de forma inteligente la intervención ciudadana en la Conferencia sobre el Futuro de Europa. No debe ser un simple ejercicio de comunicación, sino ser el primer paso para transformar la cultura de las instituciones de la UE. Este documento resume los principios y los factores de éxito de la participación positiva y destaca tres modelos posibles de participación ciudadana.
Quién, cómo y qué: la idea de la conferencia en un contexto europeo
Ya en julio de 2019, la presidenta de la Comisión, Ursula van der Leyen, propuso en su discurso ante el Parlamento Europeo, en Estrasburgo, una “Conferencia sobre el Futuro de Europa”. Estaba previsto que la conferencia comenzara en 2020 y se prolongara dos años, y que agrupara en pie de igualdad a ciudadanos particulares (sobre todo, jóvenes), representantes de la sociedad civil y las instituciones europeas. El alcance y los objetivos de la conferencia los decidirán conjuntamente el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. Von der Leyen prometió que la Comisión tomaría nota de las conclusiones de la conferencia, incluida la propuesta de tomar decisiones legislativas acordes con lo discutido. Incluso habría la posibilidad de tener que cambiar el tratado.
La propuesta de celebrar la conferencia no surgió de la nada. En Bruselas es cada vez más frecuente oír la expresión “modificar el tratado”, que antes era tabú. Después del fracaso en los referendos sobre la Constitución celebrados en Francia y Países Bajos en 2005 y el difícil proceso posterior de elaboración del Tratado de Lisboa, el cansancio provocado por todo lo relacionado con el tratado ha durado más de un decenio. Durante el periodo legislativo anterior, la mayoría del Parlamento estaba a favor de aprovechar plenamente el marco suministrado por el Tratado de Lisboa (ver el informe Brok/Bresso, 2016). Sin embargo, la falta total de entusiasmo por continuar el desarrollo institucional ha dejado paso a una prudente apertura a una posible modificación del tratado.
La composición de la nueva Comisión subraya la importancia de los principios democráticos para las instituciones europeas. Hay nada menos que tres comisarios responsables de este aspecto. La vicepresidenta de Democracia y Demografía, Dubravka Šuica, es la encargada de organizar la Conferencia sobre el Futuro de Europa. El veterano comisario Maroš Šefčovič es responsable de Relaciones Interinstitucionales y Estrategia. La vicepresidenta Věra Jourová se ha hecho cargo de Valores y Transparencia y dirige el grupo de los tres comisarios para el “Nuevo impulso a la democracia europea”. En la Conferencia, representará a la Comisión en los debates sobre los Spitzenkandidaten (los cabezas de lista que son automáticamente candidatos a los altos cargos) y las listas transnacionales.
Aparte de la Comisión, también el Parlamento Europeo y los Estados miembros, a través del Consejo, han dado su aprobación a la conferencia. En la actualidad están negociando una declaración conjunta que sirva de base para la conferencia. Hay algo evidente: a los federalistas les gustaría ver que se vuelve a hablar de modificar el tratado, mientras que los Estados miembros que ven la integración con más escepticismo temen un cambio de ese tipo. Es de esperar que no serán favorables a dar amplios poderes a la conferencia.
Para empezar, hay que resolver tres cuestiones fundamentales.
El formato, los objetivos y el calendario de la Conferencia sobre el Futuro de Europa los definirá un acuerdo interinstitucional entre el Parlamento, la Comisión y el Consejo. Ante todo, hay que aclarar tres aspectos:
Primero: ¿Cuáles son los objetivos y el mandato de la conferencia? Un mandato restringido permitiría identificar y definir de antemano el formato, el calendario y la estructura de las conclusiones posibles. En ese caso, las negociaciones interinstitucionales tendrían más peso en los preparativos de la conferencia. Un mandato más amplio daría a la conferencia y sus organizadores más margen para planificar y dejaría abiertas las posibilidades de desarrollo de estos dos años. Estaría por ver si el proceso desembocaría en una Convención Europea y una posible modificación del tratado.
El segundo aspecto fundamental es el de los temas de la conferencia. Una posibilidad sería centrarse sobre todo en los aspectos institucionales y la democracia en la Unión Europea. En ese caso, las listas transnacionales para las elecciones europeas y la controvertida cuestión de los Spitzenkandidaten suscitarían un debate sobre la forma para que los ciudadanos estén más involucrados en las políticas europeas y de que adopten un papel más directo e innovador, así como la manera de reforzar el carácter democrático de la UE y su capacidad de actuación. A esa discusión seguirían otras sobre cómo dar a los ciudadanos de la Unión más oportunidades de participar. En este sentido sería, sobre todo, una conferencia sobre la democracia en Europa. Otra posibilidad sería abordar los temas institucionales candentes, pero no limitarse a resolver esos conflictos. Todas las cuestiones estratégicas, como el cambio climático, los modelos económicos y sociales, la unión monetaria y la seguridad y la defensa, serían objeto de debate. También podrían añadirse otros asuntos como los sistemas de salud en Europa, vista la actual pandemia de COVID19.
En tercer lugar, no está decidido en absoluto de qué forma y en qué medida participarán directamente los ciudadanos en la conferencia. Si no se limita a ser un foro de discusión entre grupos organizados de la sociedad civil, este elemento podría ser verdaderamente innovador. Asimismo, podría haber formatos específicos que fomentaran la participación de los jóvenes. El Parlamento Europeo se ha comprometido a promover la participación más amplia y representativa posible de la población. El propio edificio del Parlamento podría servir de sede de la conferencia, con todo el simbolismo que representaría.
Este elemento es el más decisivo para la credibilidad de la conferencia y sus posibles repercusiones. Si se hace debidamente, la participación ciudadana dará más legitimidad a la toma de decisiones políticas. Si se hace mal, podrá provocar la decepción de los ciudadanos implicados e incluso deslegitimar la política en su conjunto. Por consiguiente, la participación de los ciudadanos en la conferencia es un auténtico desafío que debe tener en cuenta los principios básicos que definen la calidad de la democracia participativa.
¿Qué papel deben tener los ciudadanos: ser una fuente de ideas o tomar decisiones?
Si los objetivos de la Conferencia sobre el Futuro de Europa todavía no están claramente definidos, el propósito de implicar a los ciudadanos lo está todavía menos. Esto no es necesariamente malo. Todos los procesos comienzan con un concepto vago. Sin embargo, la experiencia demuestra que la participación ciudadana suele interpretarse de maneras muy diferentes. Algunos políticos piensan que las nuevas formas de participación no son más que otra oportunidad más de comunicarse con los ciudadanos, mientras que estos (no siempre, pero sí muchas veces) esperan intervenir de forma directa en la toma de decisiones.
Para conceptualizar el proceso es útil acudir a los estudios sobre el material. Ya en 1969, Sherry R. Arnstein elaboró la “escala participativa”. La idea es sencilla. La intensidad de participación puede ser mayor o menor. Cuanto más subimos por la escala, más involucrados están los ciudadanos, más poder tienen en las decisiones e incluso más pueden llevarlas ellos mismos a la práctica. La información, el diálogo, las consultas, el interés en la toma de decisiones y la puesta en práctica de lo decidido son los peldaños de la escala.
¿De arriba abajo, de abajo arriba o en ambas direcciones? Hay que encontrar los temas acertados.
El plan es que la conferencia se divida en tres áreas temáticas. Las cuestiones institucionales, que suelen estar relacionadas con las relaciones entre Parlamento, Comisión y Consejo. Las cuestiones políticas, que se consideran importantes para el futuro de la UE. Y la cuestión general de cómo hacer que los ciudadanos intervengan en la elaboración y el desarrollo de la política europea.
Los estudios sobre participación han dedicado mucho tiempo a indagar qué temas son los más apropiados para una participación general. ¿Son preferibles los “temas candentes”, como las migraciones, en los que quizá no basta la política por sí sola para encontrar soluciones? ¿O es mejor elegir “temas menos de actualidad”, que invitan a discusiones menos emocionales, pero tienen gran importancia a largo plazo, como los cambios demográficos? Unos temas pueden ser más apropiados en unas ocasiones y menos en otras, dependiendo de la situación. Pero, en principio, no hay ninguno en el que no sea posible la participación ciudadana.
Los escépticos sobre la participación ciudadana tienden a señalar que la gente corriente, desde luego, es capaz de debatir cuestiones éticas fundamentales y tomar decisiones sobre ellas, pero carece de los conocimientos necesarios para discutir aspectos técnicos o institucionales más complejos (como los Spitzenkandidaten o las listas transnacionales). Pero hay numerosos ejemplos que indican todo lo contrario: ya en 2004, la Asamblea Ciudadana de la provincia canadiense de Columbia Británica elaboró una sugerencia concreta de reforma electoral. Por tanto, la cuestión de qué temas incluir se reduce a diseñar de la forma más apropiada el proceso y la manera de involucrar a los expertos.
Los que piensan en qué debe considerarse importante y cómo implicar a los ciudadanos son sobre todo los políticos y funcionarios de Bruselas y los Estados miembros. Es evidente que las prioridades estratégicas presentadas por el Consejo Europeo y la Comisión son resultado de procesos de discusión más largos y constituyen una base apropiada para decidir los temas de la Conferencia sobre el Futuro de Europa. Pero este enfoque “de arriba abajo” puede complementarse con una perspectiva “de abajo arriba”, sobre todo a la hora de elegir los temas. Así los ciudadanos tendrían la oportunidad de incluir sus propias prioridades en el orden del día, lo cual reforzaría la legitimidad de la conferencia ante la opinión pública.
Ciudadanos escogidos de forma aleatoria: cómo evitar a los “sospechosos habituales”
¿Qué ciudadanos deben participar en la conferencia? ¿Debe estar abierta la participación a todos los europeos o solo a unos ciudadanos escogidos? Cada vez más países organizan las llamadas Asambleas Ciudadanas, en las que intervienen personas a las que se selecciona de forma aleatoria para que sean lo más representativas posible. Irlanda, con Asambleas dedicadas a diversos temas, es el ejemplo más destacado. Francia utilizó este método durante el Grand Débat y ahora sigue usándolo para otros temas. La UE también organizó un grupo de ciudadanos con más de un centenar de europeos seleccionados al azar durante las Consultas Ciudadanas de 2018.
La selección aleatoria ponderada tiene varias ventajas: en principio, puede ser elegido cualquier ciudadano. El grupo de participantes pretende representar la diversidad social, lo que normalmente significa garantizar la misma presencia de hombres y mujeres, distintas franjas de edad y diversos grupos socioeconómicos. De esa manera se evita que solo acudan los que tienen interés en la política y se logra que estén ciudadanos con experiencias, intereses, opiniones y perspectivas diferentes. Por eso incluso los que no participan reconocen una gran legitimidad a estas asambleas.
En la UE, este método tiene un atractivo particular. Los procesos de participación comunitarios, en su mayoría, no tienen en cuenta más que a los “ciudadanos organizados”. Los “ciudadanos individuales”, con sus intereses, sus ideas y sus opiniones, permanecen al margen. Con la selección aleatoria es posible fomentar el componente transnacional y así impulsar la creación de una esfera pública europea.
Ahora bien, la elección de “ciudadanos al azar” plantea otros interrogantes: ¿Cómo debe ser la participación? ¿Nacional y descentralizada o transnacional y centralizada? ¿Los ciudadanos deben reunirse por su cuenta o junto con los demás participantes en la conferencia? ¿Cómo van a intercambiar sus puntos de vista, si en la UE hay 24 lenguas oficiales? Estas preguntas demuestran que una conferencia con participación de los ciudadanos no es como las conferencias habituales. Es fundamental tener en cuenta criterios de calidad, además de la lógica institucional de la Unión.
Europeos unidos: más participación por Internet para una población europea
Además de la participación física, es necesario que la gente pueda intervenir de forma virtual, para que se incluya a más europeos. Sobre todo, en la situación actual, con la epidemia de COVID19, hay que reforzar y desarrollar más este aspecto. Si invitar a ciudadanos europeos escogidos aleatoriamente es una forma de participación excelente, que también puede llevarse a cabo a través de Internet, invitar a participar en la Red a la población en general puede servir para crear más sensibilización entre los Estados miembros.
El Gran Débat organizado en Francia es un ejemplo de que hay que combinar los espacios virtuales y los reales y revela una serie de obstáculos. Las reuniones ciudadanas con el presidente Macron suscitaron gran interés en la página web creada para ello. Los ciudadanos podían subir a la Red sus opiniones y sugerencias sobre los asuntos de debate, pero no podían dialogar entre sí. El elemento de deliberación —la discusión y la reflexión conjunta— quedó reservado a las Asambleas Ciudadanas regionales, con participantes seleccionados al azar.
En Francia, la evaluación de más de dos millones de aportaciones al debate se limitó, en general, a subrayar los principales hilos de discusión y clasificar las opiniones y sugerencias. Con este modelo, las convocatorias a través de Internet permiten información, transparencia y participación general, pero el debate más complejo entre las distintas posturas queda circunscrito a las reuniones físicas.
¿Qué significa eso para la Conferencia sobre el Futuro de Europa? Una discusión virtual en la que participen varios millones de personas en toda la UE, unida a grupos de discusión ciudadanos —“ágoras ciudadanas”, las llama el Parlamento Europeo—, podría tener un efecto de bola de nieve y suscitar otros debates posteriores. Sería posible recoger propuestas concretas en Internet, clasificarlas y plantearlas en las reuniones presenciales para su desarrollo.
La conferencia necesita tener una estructura clara de principio a fin. ¿Qué formatos deben iniciar el debate? ¿Cómo pueden expandirse en la Red las propuestas que surjan en las reuniones físicas? ¿Cómo se incluirán las ideas surgidas de la participación virtual en el proceso de discusión posterior? Si el propósito de la conferencia es iniciar un gran proceso europeo de reflexión, la clave está en la integración y la interacción entre los espacios virtuales y los reales.
No será una conferencia cualquiera: la participación de los ciudadanos no es un mero “accesorio”
Una Conferencia sobre el Futuro de Europa con la participación de los ciudadanos no es una conferencia con ciudadanos, sino un formato totalmente distinto. El hecho de debatir con la gente tiene repercusión en la forma y la dinámica del proceso de discusión y siguen su propia lógica, que hasta ahora ha estado poco presente en la mentalidad de Bruselas. Para diseñar ese proceso participativo es importante tener en cuenta los siguientes aspectos. En la escala participativa, ¿dónde se sitúan los formatos? ¿Qué concreción deben tener los resultados de la participación ciudadana? ¿Son suficientes las ideas individuales de los ciudadanos o el objetivo es el consenso? ¿Cuánto tiempo se espera que dediquen los ciudadanos a este debate?
Por otro lado, hay que pensar en el nivel principal de participación. ¿Las reuniones con ciudadanos se celebrarán sobre todo en los Estados miembros, de forma descentralizada, o debe haber un foro central y transnacional con participantes de todos los países de la UE? Si nos guiamos por la lógica de estas dos dimensiones y tenemos en cuenta los criterios de calidad para la participación ciudadana que hemos visto, nos encontramos con varias perspectivas posibles para la conferencia y la participación. Proponemos brevemente tres modelos ideales que también pueden combinarse:
Consultas ciudadanas europeas reforzadas (ECC plus en inglés)
A partir del concepto de las Consultas ciudadanas europeas, se celebran conferencias ciudadanas nacionales en todos los Estados miembros. Las conferencias pueden ser una mezcla de reuniones regionales más reducidas, incluir a cualquiera que esté interesado o invitar a grupos de participantes representativos y escogidos al azar. La idea y la responsabilidad están en manos de los Estados. Además de esto, se celebran una Asamblea Ciudadana de ámbito comunitario con participantes de todos los países de la UE y se organiza una plataforma en la Red. Las conclusiones de todos estos debates se ponen a disposición de la Conferencia sobre el Futuro de Europa.
El modelo clásico con Asambleas Ciudadanas
Se denomina clásico porque la conferencia reúne básicamente a los “participantes habituales”, es decir, la Comisión, representantes de los Estados miembros, eurodiputados y representantes de la sociedad civil. Sin embargo, en varios momentos del proceso desempeñan un papel importante unos ciudadanos europeos seleccionados de forma aleatoria. Antes de empezar la conferencia, se reúne una Asamblea Ciudadana Europea para debatir cuáles son los temas más importantes desde el punto de vista de la población. Sus conclusiones y las de un debate virtual se someten a discusión en la conferencia. En una fase posterior del proceso, la conferencia convoca varias Asambleas Ciudadanas de ámbito transnacional sobre temas concretos, que después revierten sus conclusiones a la conferencia.
Laboratorio europeo de democracia
Este modelo es verdaderamente innovador y se inspira en la primera Convención Constituyente celebrada en Irlanda en 2015, durante la que se reunieron los políticos y los ciudadanos corrientes para debatir.
Según este modelo, la Conferencia sobre el Futuro de Europa estaría formada a partes iguales por representantes de la política (Parlamento Europeo, Comisión, Estados miembros) y ciudadanos de todos los países de la Unión. Se trabajaría, además de en las sesiones plenarias, en comités distribuidos por temas, en los que también habría ciudadanos de todos los Estados miembros. En todas las variantes posibles, Internet podría y debería tener un papel fundamental, porque daría a todos los europeos la oportunidad de contribuir con sus ideas, opiniones y sugerencias al debate sobre el futuro.
Legitimidad y repercusión en lugar de “blanqueo democrático”
La participación directa de los ciudadanos europeos en una conferencia de la UE es territorio inexplorado y, por tanto, constituye una oportunidad y un riesgo. Una oportunidad porque la Unión, por fin, puede hacer realidad el eslogan de “la Europa de los ciudadanos”. Si se hacen bien las cosas, la participación ciudadana aumenta la confianza de la gente en la política, las ideas políticas se perfeccionan y la población las acepta mejor. Y es un riesgo porque permite que mucha gente observe el proceso y es importante evitar la sensación de que se está utilizando a los ciudadanos con fines políticos. Cuando los que intervienen en un proceso de participación se sienten instrumentalizados, su compromiso se convierte en resistencia. El “blanqueo democrático” no interesa a nadie, porque perjudica los intentos de que la UE sea más participativa. La calidad y la legitimidad son cruciales para asegurar esa participación ciudadana. Las instituciones europeas deben seguir el ejemplo del Grand Débat francés, en el que un collège des garants independiente, compuesto por personajes públicos respetados, supervisó la calidad y la independencia de las discusiones entre los ciudadanos.
La Conferencia sobre el Futuro de Europa es algo innovador. Que la reunión y la participación ciudadana tengan éxito o no depende en gran parte de la voluntad política. Ha habido varios experimentos aislados de participación en la UE al margen del contexto institucional, pero en esta conferencia deben evitarse esos experimentos. La participación ciudadana no es meramente un ejercicio de comunicación, sino un intento de iniciar un cambio cultural general en la política europea y las instituciones de la Unión. La Conferencia sobre el Futuro de Europa es un buen comienzo, pero primero tiene que salir bien.
Este artículo forma parte del especial
Contar con la ciudadanía: algunas ideas para la Conferencia sobre el Futuro de Europa
El artículo original en inglés ha sido publicado en Bertelsmann
Traducción de María Luisa Rodríguez Tapia
Con la colaboración de:
