Estas maniobras de Estados Unidos y sus aliados defienden el libre tránsito de barcos por los mares del planeta, pero a veces también generan tensiones en algunas aguas sensibles desde el punto de vista geopolítico.
El pasado mes de julio, el destructor estadounidense USS Ralph Johnson navegó por aguas cercanas a las islas Spratly en el mar del sur de China. Este archipiélago es un punto sensible en el tablero internacional, ya que es reclamado por China, Vietnam y Taiwán. Con esta exhibición de fuerza, Washington quería dejar claro que la libertad de navegación debía prevalecer sobre cualquier reclamación de soberanía marítima, un mensaje especialmente pensado para Pekín.
Hasta septiembre de 2020 se han producido dos ejercicios más de este tipo en el mar del sur de China: el 25 de enero (también en las Spratly) y el 28 de abril (en las islas Paracelso). Este tipo de maniobras estadounidenses no son tan excepcionales, pese a que ahora llamen la atención por las tensas relaciones entre Pekín y Washington. En concreto, se enmarcan en el conocido como Freedom of Navigation Program (Programa de Libertad de Navegación), impulsado por el Departamento de Defensa de EE UU para defender un tránsito por los mares sin interferencias de potencias agresivas.
Estas operaciones de libertad de navegación (también conocidos como FONOP por sus siglas en inglés) se han desarrollado por todo el planeta, aunque el mar del sur de China se ha convertido en un escenario habitual en el último lustro. La administración de Barack Obama autorizó dos en 2015 y otras tres al año siguiente. Donald Trump ha seguido con esta tendencia y en 2019 ordenó nueve operaciones en esas aguas.
Un claro desafío en un escenario que China ha fijado como un punto clave de su política internacional, ya que considera que el 85% de la superficie de ese mar debe estar bajo su soberanía, lo que genera roces frecuentes con otros Estados ribereños como Brunéi, Malasia, Taiwán, Filipinas o Vietnam.
Pero también pueden encontrarse ejemplos fuera del marco de las tensiones entre EE UU y China. Algunos de los incidentes vividos en los últimos años en el estrecho de Ormuz, a la entrada del Golfo Pérsico, entre navíos iraníes y estadounidenses son consecuencia de estas maniobras. También la US Navy ha desplegado un navío en aguas reclamadas por Venezuela el pasado mes de enero, otro movimiento que llama la atención por los continuos roces entre Washington y Caracas.
Para comprender mejor la importancia de estos ejercicios navales para la política exterior de la Casa Blanca, conviene fijarse bien en su marco cronológico completo.
Fernando Ibáñez, experto en Seguridad y Defensa marítima de la Universidad de Zaragoza, recuerda los orígenes de estas maniobras: “son creadas por EE UU en 1979 en un contexto muy concreto, en la Guerra Fría, y en el que ciertos países latinoamericanos y africanos planteaban reclamaciones territoriales que se consideraban excesivas”.
¿Qué considera Estados Unidos como una "reclamación excesiva"? Aquellas que puedan afectar la libertad de navegación obligando a los barcos a identificarse o a pedir permiso de paso a la potencia reclamante. Tal y como hace Pekín en el mar del sur de China. Según Carlota García Encina, investigadora principal del Real Instituto Elcano de EE UU y relaciones transatlánticas, “estas demandas de identificación o notificación van claramente contra la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar” (CONVEMAR o UNCLOS en sus siglas inglesas).
La CONVEMAR establece las aguas que quedan bajo soberanía de los Estados (tanto las aguas territoriales como las zonas económicas exclusivas). Además, su artículo 87.1 consagra la libertad de navegación (marítima y aérea) en los mares y océanos del planeta, un derecho reconocido a todos los países, tengan o no litoral marítimo.
Washington presenta estas operaciones como beneficiosas para la comunidad internacional. La analista de Elcano explica que “las operaciones de libertad de navegación se realizan de acuerdo con la CONVEMAR”. La US Navy recuerda que sus barcos, al realizar una FONOP, están amparados por el artículo 17 de esta convención que reconoce el derecho al paso inocente. Se trata de un concepto jurídico que “permite a un buque de guerra navegar por las aguas territoriales de otro país siempre que no tenga activado el armamento”, tal y como apunta García Encina.
Otra voz que defiende la legalidad de las FONOPs es James Kraska, profesor de la Harvard Law School y del US Naval War College y autor del libro The Free Sea: The American Fight for Freedom of Navigation. En declaraciones a esglobal, ha explicado que “estas operaciones están completamente en conformidad con el derecho. Están diseñadas para remarcar los usos legítimos del mar tal y como se recogen en la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar”.
El Departamento de Estado de EE UU publica un informe anual donde se detallan estas demandas territoriales de otros países. Por ejemplo, en 2019, además de los ejemplos mencionados, el citado documento también refleja reclamaciones de Rusia, Ecuador, Arabia Saudí o Rumanía.
Pekín y otros Estados en desacuerdo con las FONOP se escudan también en interpretaciones de la CONVEMAR. Tal y como indica esta convención de la ONU, el paso inocente debe ser rápido y no puede perjudicar la seguridad del país con soberanía sobre esas aguas. Este último punto está abierto a la interpretación de cada Estado cuando se trata de barcos de guerra y algunos como China o Irán no quieren ver navíos de guerra estadounidenses en aguas que consideran de interés prioritario.
Tal y como ha explicado a esglobal, Ruth Lapidoth, profesora de derecho marítimo de la Universidad Hebrea de Jerusalén, indica que “las opiniones entre los expertos están divididas sobre si el derecho de paso inocente es aplicable a los navíos militares”. Aunque resalta que hay lugares donde este precepto es indiscutible y los buques de guerra pueden pasar en situaciones de paz, como “cuando el mar territorial está en un estrecho internacional [por ejemplo, Ormuz o Malacca], existe el derecho de paso en tránsito [artículo 37 de la CONVEMAR], el cual prima sobre otros puntos”.
¿De las maniobras al enfrentamiento?
Las críticas a esta política de Washington no vienen solo de potencias rivales. Fernando Ibáñez señala que “algunos analistas consideran que la postura de EE UU resulta incoherente, dado que Washington no ha ratificado la CONVEMAR en su Congreso”. Sobre esta no validación de la convención marítima, Ruth Lapidoth puntualiza que “las reticencias estadounidenses se deben a cuestiones vinculadas con la explotación minera del fondo marino”, donde la potencia quiere mantener su plena soberanía en la materia.
Además, los aliados de Washington suelen mostrarse partidarios de las FONOP, tal y como explica García Encina, en referencia a la situación del mar de China meridional: “Vietnam, Filipinas o Australia están encantados con estas maniobras porque China les está impidiendo la libertad de navegar. Aquí EE UU no está mirando solo sus intereses, aunque como la gran potencia marítima mundial que es desea que siga habiendo libertad de navegación”.
Más allá de las cuestiones legales, las operaciones de libertad de navegación también entrañan un riesgo de escalada de la tensión y que lleven a un enfrentamiento militar. No se trata de una mera especulación, ya que se han producido en diversos escenarios en las últimas cuatro décadas. En 1981, el régimen libio de Muamar al Gadafi reclamaba la soberanía sobre todas las aguas del Golfo de Sirte. Estados Unidos desplazó dos portaaviones con sus respectivos grupos de combate. Los aviones de combate libios comenzaron a hostigar los ejercicios navales norteamericanos, lo que acabó derivando en un combate entre dos F-14 de la US Navy y dos Su-22, estos últimos fueron derribados. Este incidente contribuyó a alimentar el enfrentamiento que protagonizaron Libia y EE UU en los 80.
Con Irán las disputas por la libertad de navegación en Ormuz y el Golfo Pérsico se remontan también a los 80. Durante la conocida como guerra de los petroleros, Washington desplegó a su flota para proteger el tráfico de los grandes buques que transportaban crudo de los ataques de Teherán. Washington fue más allá de ejercicios puntuales y organizó la operación Earnest Will, el mayor despliegue para escoltar convoyes desde la Segunda Guerra Mundial.
También hubo escaramuzas con la Unión Soviética, concretamente en 1986 y 1988 en el Mar negro. En el primero, un crucero y un destructor estadounidenses ejercieron el derecho de paso inocente en aguas de la URSS; por entonces Moscú no reconocía este precepto para barcos de guerra. Los soviéticos enviaron navíos y aviones militares para obligar a los estadounidenses a cambiar el rumbo. En el segundo incidente, protagonizado por los mismos barcos de EE UU, una fragata soviética salió a su encuentro y las maniobras entre ambos bandos fueron tan agresivas que el navío de la URSS chocó con el destructor de la US Navy. Los daños en el casco de los dos navíos fueron leves, pero eso no evitó que ambos países intercambiaron protestas diplomáticas.
La pregunta evidente es si la presencia militar estadounidense en el mar del sur de China puede provocar un incidente de este tipo o más grave. “El riesgo de escalada siempre está ahí, pero, en mi opinión, no se producirá salvo que Pekín esté decidida a ello”, señala Ibáñez. Por su parte, García Encina también cree que en última instancia puede imperar la cordura, “no hay que perder de vista que el mar del sur de China es importante, por allí pasan grandes volúmenes de mercancías y petróleo; es un área muy relevante para un mundo interconectado como el actual. A nadie le interesa un conflicto”. Por su parte, Kraska también da su visión sobre la situación que la enmarca en una especie de normalidad histórica. El profesor de Harvard considera que “el derecho del mar siempre ha sido un proceso de evolución y tensión, por lo que podemos esperar que las normas continúen persistiendo, aunque ocasionalmente sean cuestionadas por Estados como China”.
