He aquí los desafíos y las oportunidades de prevenir el extremismo violento mediante el desarrollo. ¿Cómo y en qué medida deberían los países crear una respuesta a largo plazo?
El Plan de Acción para Prevenir el Extremismo Violento de 2016 del secretario general de Naciones Unidas pone énfasis en el reconocimiento internacional del papel que desempeña el sector del desarrollo en la lucha contra el extremismo violento.
Los países frágiles y afectados por conflictos ofrecen condiciones propicias al extremismo violento. Además, soportan mayores niveles de este que otros lugares más estables y, a su vez, ese extremismo puede alimentar y agravar los conflictos existentes.
La violencia, el extremismo violento y el conflicto amenazan el desarrollo. El Informe de Desarrollo del Banco Mundial de 2011 concluye que la violencia en sus múltiples formas es el principal obstáculo para cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y, como resultado, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de 2015 incluyen un objetivo específico relacionado con la violencia, la justicia y la paz.
Los distintos actores involucrados en el desarrollo están sometidos a una intensa presión de la comunidad internacional de donantes para abordar el extremismo violento y trabajar más estrechamente con el sector de la seguridad. Tradicionalmente, los actores que están relacionados con el desarrollo y los que lo están con la seguridad han tenido poca interacción en este asunto. Es una cuestión política urgente determinar cómo y en qué medida deberían los países crear una respuesta de desarrollo a largo plazo a una cuestión que se percibe como una amenaza acuciante para la seguridad.
Los desafíos
Las respuestas de desarrollo al extremismo violento se asocian cada vez más al término “Prevención del extremismo violento” (PEV) para describir cómo las medidas de desarrollo a más largo plazo pueden abordar los fallos en la gobernanza y las quejas socioeconómicas que a menudo se encuentran detrás del extremismo en la esfera local.
La creación e implementación de la programación de desarrollo de la PEV no son sencillas. Por ejemplo, no se recomienda renombrar las actividades de gobernanza y desarrollo para ponerlas bajo el paraguas de la PEV. Estas tienen valor intrínseco por sí mismas y el hecho de ponerlas bajo la PEV conllevaría un riesgo innecesario.
En el desafío desarrollo-PEV resulta clave la cuestión, tan familiar, de la debilidad conceptual del extremismo violento. Incluso al nivel más básico, todos los conceptos clave son complejos, controvertidos y están muy politizados. Que terrorismo, radicalización y extremismo violento con frecuencia se usen como sinónimos da la medida de cuán profundo es el problema.
Obviamente, es difícil debatir sobre soluciones de desarrollo para problemas y términos que están deficientemente definidos y que a menudo son objeto de controversia. Este problema conceptual se filtra a la programación de desarrollo de la PEV. “Prevenir” o “contrarrestar” el extremismo violento se usan frecuentemente como sinónimos y de facto programar puede ser casi cualquier cosa.
Otro problema al que se enfrentan los profesionales del desarrollo es que el estudio del extremismo violento a menudo tiene un alcance muy limitado y se centra principalmente en los problemas de seguridad inmediatos. La investigación de las raíces más profundas sigue siendo incipiente. Aunque los académicos y los analistas de seguridad han estudiado por extenso la radicalización de los extremistas violentos, se ha prestado menos atención al impacto y la reacción de las sociedades ante los actos sostenidos de terrorismo.
Esta es una omisión importante. La respuesta de los Estados a los actos de violencia es, a menudo, una reacción exagerada, y es, precisamente, este tipo de reacción la que buscan los terroristas con sus actos con el objetivo de dividir y polarizar a las sociedades. Las consecuencias, con frecuencia, implican un refuerzo del poder ejecutivo a expensas del legislativo y el judicial, restricciones de las libertades civiles y políticas, graves violaciones de los derechos humanos e impunidad en acciones perpetradas por fuerzas de seguridad cada vez más poderosas y, en ocasiones, politizadas.
La reacción, exagerada o no, a los actos de terror puede crear un ciclo de radicalización entre los gobiernos (la sociedad y los medios de comunicación) y los terroristas. Un ciclo cada vez más intenso de violencia y represión estatal, que retroalimenta un ciclo de violencia de creciente gravedad mediante una variedad de factores que impulsan el extremismo violento. Schmid describe este proceso como “radicalización gubernamental”: “Es igualmente importante examinar el papel de los actores estatales y su potencial de radicalización. El uso de técnicas de tortura y entregas extrajudiciales de los últimos años ha supuesto una drástica desviación de los procedimientos democráticos del Estado de derecho y de las normas internacionales sobre derechos humanos. Esto es indicativos de que, en una situación política polarizada, no solo los actores no estatales sino también los actores estatales pueden radicalizarse”.
En la esfera global y con diferentes niveles de éxito, este concepto más amplio de radicalización explica por qué los Estados han tratado de contener el extremismo violento centrándose en la seguridad y mostrando preferencia por la coerción; coerción que a menudo excede y socava las normas internacionales sobre derechos humanos y el derecho internacional humanitario.
El traspasar estas líneas normativas tiende —al menos inicialmente— a gozar de apoyo entre la opinión pública dada la percepción de que existe una crisis profunda. Pero también, por desgracia, hay evidencias convincentes de que las violaciones generalizadas de la ley que se producen como reacción al extremismo violento también pueden actuar como impulsor de este, y, como señala el informe del PNUD sobre el caso africano (Viaje al extremismo en África), para muchos individuos pueden funcionar como un punto de inflexión que los empuje hacia él.
Las oportunidades
Este concepto de radicalización más amplio proporciona una buena explicación de por qué la seguridad sigue siendo el enfoque dominante en los intentos de combatir el extremismo violento y por qué el examen de las causas profundas a menudo es objeto de rechazo bajo el argumento de que sirve para disculpar el terrorismo.
No obstante, las evidencias a favor de intentar entender y abordar las raíces son potentes. Y, cada vez, encuentran más apoyos en la esfera internacional. En 2016, el Plan de Acción para Prevenir el Extremismo Violento de la Secretaría General de la ONU llegó a la conclusión de que este enfoque limitado a la seguridad y a los esfuerzos, a menudo abusivos, para luchar contra el extremismo violento ha sido perjudicial “y con frecuencia ha empeorado las cosas”.
Este informe, entre muchos otros, fomenta una visión y una respuesta más amplias y completas al extremismo violento. Si bien aún es imperfecta, la PEV y el modo en que pone el foco en las causas profundas la hace alejarse del enfoque y el análisis que genera estos resultados, con la advertencia de que aplicar una perspectiva de PEV implica una recalibración significativa del enfoque, la programación y, desde luego, las modalidades de financiación.
Abordar las causas de raíz cambia el paradigma, trasladando el enfoque desde la seguridad a un análisis que examina las causas subyacentes en lugar de los síntomas. Dowd, en un análisis de la violencia islamista en el África Subsahariana, subraya que una visión que se centre de forma desproporcionada en la seguridad no alcanzará ningún éxito a largo plazo. Como ella señala: “La paz duradera y sostenible se logra solo a través de prácticas que abordan, de manera integrada, el contexto más amplio de la política violenta dentro de un país”.
Si se considera que el extremismo violento es un síntoma, más que la causa, de las políticas violentas, el diseño de la programación se vuelve más fácil ya que los objetivos pueden ser más claros y se evitan los intrincados problemas conceptuales del extremismo violento. La PEV también puede beneficiarse del conjunto mucho más amplio de herramientas de programación de los sectores de desarrollo que pueden demostrar pedigrí empírico y mejores resultados.
Es importante destacar que la PEV también permite a la comunidad internacional implementar herramientas de desarrollo para abordar la naturaleza transnacional de la amenaza. Dado que los grupos terroristas transnacionales como Al Qaeda o Daesh dependen de las reclamaciones y la inestabilidad local, el desarrollo, que puede abordar esos problemas también de manera local, en última instancia contribuirá a reducir su base de apoyo. El resultado a medio plazo parece ser la posibilidad de un menor soporte local para los grupos locales y, a su vez, un menor espacio para el terrorismo transnacional.
La clave a largo plazo para la victoria de los extremistas violentos es el apoyo público. Aquí, se trata menos de lo que hacen los extremistas violentos y más de lo que se supone que el gobierno debe hacer, de aquello en lo que fracasa y de lo que no debería estar llevando a cabo —en especial, el trato abusivo de la población civil— pero que sí realiza en nombre de la lucha contra el terrorismo. Como señala el estudio conjunto de la ONU y el Banco Mundial, Caminos para la Paz, “la exclusión del acceso al poder, a las oportunidades, a los servicios y a la seguridad crea un terreno fértil para movilizar las reclamaciones grupales y conducirlas a la violencia, en especial en áreas con capacidad o legitimidad estatales débiles o en el contexto de abusos de los derechos humanos”.
Es, precisamente, la incapacidad de comprender esta dimensión política del extremismo violento la que conduce a una visión de este demasiado centrada en la seguridad y la razón por la que se necesitan mayores recursos, investigación y programación en técnicas de desarrollo.
