Las contradicciones y carencias que hacen que Bosnia y Herzegovina esté muy lejos de tener un sistema político democrático y funcional.

Una chica bosnia en un tranvía, Sarajero. Stringer/AFP/Getty Images
Una chica bosnia en un tranvía, Sarajero. Stringer/AFP/Getty Images

El Tratado de Paz de Dayton tuvo como objeto principal poner punto final al conflicto interétnico que había venido asolando Bosnia y Herzegovina. Pero, al mismo tiempo también impuso un sistema institucional para el futuro Estado bosnio que quedó plasmado en el Anexo 4 del Acuerdo.

Veinte años más tarde, el régimen político de Bosnia y Herzegovina sigue modelado a partir de esa Constitución fraguada en Dayton. Y aunque es cierto que la paz no ha quedado rota, la mayor parte de los analistas coinciden en señalar que el objetivo de garantizar la estabilidad política en el país dista mucho de haber sido alcanzado, y que la Bosnia diseñada en Dayton está lejos de poseer un sistema político democrático y funcional.

El Preámbulo de la Constitución se refiere a los bosnios, los croatas y los serbios, “junto con los otros”, como pueblos constituyentes de este Estado, quizá sin advertir que esta apuesta por remarcar el carácter multiétnico de Bosnia y Herzegovina constituye al mismo tiempo el principal factor de fragilidad del sistema político que se pretende consolidar, y que nace así falto de un imprescindible “nexo fundador”. La voluntad de mantener una Bosnia y Herzegovina independiente y cohesionada aparece sustentada no tanto en la voluntad de los ciudadanos de este Estado, como en la de los pueblos que van a quedar integrados en él y –sobre todo– en la de las potencias internacionales que forzaron su firma.

Así las cosas, no es de extrañar que el sistema político resultante sea en extremo atípico, y aparezca cargado de contradicciones y de carencias susceptibles de convertirse en debilidades. De éstas, al menos ocho merecerían ser subrayadas para llevar a cabo una valoración crítica del modelo constitucional salido de Dayton.

La Constitución instauró un sistema federal frágil, potenciador de los elementos centrífugos en detrimento de los centrípetos. Un sistema en el que los principios propios de un Estado federal se encuentran presentes, pero únicamente orientados a la promoción y la protección de las entidades federadas, que disponen de una exacerbada autonomía y de múltiples medios para protagonizar bloquear el trabajo de las instituciones federales. La aceptación de esta nueva estructura federal sólo se produjo cuando estas entidades se aseguraron de que continuarían controlando los mecanismos de decisión clave en el seno del Estado, lo que exigió una obsesiva preocupación por no privilegiar ni dañar a ninguna de las comunidades participantes, y por no permitir la emergencia de una voluntad política única y superior a las mismas.

Un sistema federal que además de frágil resulta atípico, en la medida en que se halla traspasado por el elemento “comunitario”. Aunque en aquellos Estados que se han decantado por una fórmula federal es habitual encontrar una estructura “a dos niveles”, que asocia al Estado central y a los Estados federados, en el caso de Bosnia y Herzegovina a la estructura estatal, y a la integrada por las dos “entidades” que son la Federación de Bosnia y Herzegovina y la República Srpska, se le superpone una tercera: la división del país en comunidades, toda vez que el texto alude continuamente a los serbios (componente único de la República Srpska), los croatas y los bosnios (unidos en el seno de la Federación de Bosnia y Herzegovina). Esta referencia continua a los tres diferentes pueblos que componen el país complica si cabe aun más el entramado institucional del Estado, en la medida en que la composición de todas sus instituciones acaba siendo fiel reflejo de esta división tripartita.

Un buen ejemplo de ello se halla en la configuración del poder legislativo. Pese a que –de nuevo– en la mayor parte de los Estados federales, una de las dos cámaras queda específicamente destinada a la representación de los Estados miembros, mientras que la otra representa al conjunto de la población, este esquema clásico no es aplicable a Bosnia y Herzegovina. Aunque la Cámara de los Pueblos, compuesta a partes iguales por representantes bosnios, croatas y serbios, elegidos a su vez por los delegados croatas y bosnios de la Cámara de los Pueblos de la Federación y por la Asamblea Nacional de la República Srpska, podría ser presentada como la “cámara de los Estados”, la Cámara de los Representantes responde también a una lógica comparable, ya que sus miembros son popularmente elegidos solo tras atribuirse dos tercios al territorio de la Federación y un tercio al territorio de la República Srpska. El resultado es una vana búsqueda de la existencia de representantes que representen la unidad del cuerpo político y expresen una voluntad común.

Idéntico problema se plantea en lo tocante a la configuración de un poder ejecutivo, toda vez que la Constitución de Dayton contempla un Consejo de Ministros en donde “como máximo dos tercios de los ministros pueden ser elegidos en el seno de la Federación”, y una Presidencia colegiada compuesta por un bosnio, un croata y un serbio –elegidos por un período de cuatro años– al frente de la cual, y durante la duración de su dicho mandato, se sucederán por rotación.

Igualmente graves son las consecuencias del casi total divorcio a nivel constitucional entre la Federación y las entidades. De entrada, las entidades poseen su propio texto constitucional que no está sometido a ninguna regla o límite específico similar al que –por ejemplo– se prevé en el art. 28 de la Ley Fundamental de Bonn que somete el orden constitucional de los Länder a los “principios de un Estado de derecho republicano, democrático y social”. Así, el texto salido de Dayton no presta atención alguna a las instituciones territoriales de las entidades, toda vez que en sus disposiciones sólo se menciona la existencia de una “Asamblea Nacional” en el caso de la República Srpska y una “Cámara de los Pueblos” en el de la Federación, sin que se diga nada sobre su composición. De manera que el único control real sobre el ordenamiento jurídico de las entidades proviene de una consagración parcial del principio de “Bundesrecht bricht Landesrecht” cuando el art. III.3. (b) de la Constitución precisa que “las entidades, al igual que todas sus subdivisiones, se someten integralmente a la presente Constitución, que anula y reemplaza toda disposición que le sea contraria […] de las Constituciones y del derecho de las entidades, así como de las decisiones de las instituciones de Bosnia y Herzegovina”.

Es sabido que el federalismo se caracteriza por la pretensión de equilibrar la unidad de la estructura federal con el respeto a las particularidades de cada una de las entidades federadas, a partir de la conjunción de los principios de autonomía y de participación. En Bosnia y Herzegovina ambos principios se encuentran recogidos, pero a cambio de considerables distorsiones. Así, al tiempo que la autonomía de las entidades ha sido extensamente consagrada de manera que resulta en un reparto de competencias muy desigual y que desemboca en una marginalización del plano federal, el principio de participación sirve al mismo propósito, ya que en el ánimo de los redactores del texto constitucional no se barajaba tanto el objetivo de hacer participar a las entidades federadas en la toma de decisiones en el plano federal, como de reforzar la autonomía de aquéllas, y brindarles la posibilidad de bloquear el proceso decisorio federal.

Ello se traduce, en un reparto competencial fuertemente desequilibrado en favor de las entidades. La Constitución otorga a la Federación solo las competencias más esenciales –enumeradas en una lista cerrada– que apenas permiten dotar de una relativa coherencia a la República de Bosnia y Herzegovina, mientras que declara que “todas las funciones y todos los poderes gubernamentales que no sean atribuidos expresamente por la presente Constitución a las instituciones del país, serán ejercidas por las entidades”. Por si ello no bastara, la atribución de nuevas competencias a favor de la Federación sólo es posible si previamente ha sido “convenida” por las entidades; no existen –a fin de evitar los conflictos–, competencias compartidas entre los dos niveles; sí aparecen en cambio –y a pesar de lo anterior– competencias concurrentes, sobre las que pueden incidir ambos niveles; y en lo tocante a la coordinación entre las entidades sobre las materias no atribuidas a Bosnia-Herzegovina –es decir, sobre competencias de las entidades–, la Constitución solo permite a la presidencia facilitar ésta si ninguna entidad se opone.

Cabe argumentar que el sistema de participación de las entidades en los asuntos del gobierno central se halla abonado al bloqueo. Aunque la existencia de mecanismos que permitan asociar a los Estados federados en la toma de decisiones a nivel federal es habitual en los modelos federales, en la Constitución de Dayton esas posibilidades de participación lo son más bien de control y se predican sobre todo de los pueblos. De modo que junto a los mecanismos de interacción “horizontales”, instituidos entre el ejecutivo y el legislativo, se encuentran los mecanismos de acción “verticales” entre las entidades y los pueblos, y las instituciones federales. A modo de ejemplo, todas las decisiones de las dos cámaras federales han de ser adoptadas por mayoría de sus miembros, pero necesitan también un quorum de al menos un tercio de los delegados o miembros del territorio de cada una de las entidades, cabiendo la posibilidad de que ciertas decisiones sean adoptadas in extremis por la mayoría de los presentes, pero solo “a condición que los votos en contra no sean iguales o superiores a dos tercios del número de delegados o de los miembros elegidos por una u otra de las entidades”; como también sucede que en el seno de la Cámara de los Pueblos, una mayoría de los delegados bosnios, croatas o serbios pueda oponerse a un proyecto de decisión sometido a una o a otra de las cámaras declarándolo contrario a los intereses vitales del pueblo bosnio, croata o serbio. E idénticos mecanismos de bloqueo aparecen también en el nivel ejecutivo, ya que cualquiera de los miembros de la Presidencia colegiada podrá oponerse a una decisión aduciendo una violación de los intereses vitales de su entidad, con la consecuencia de que tal decisión será enviada a los legislativos de las entidades, de modo que si en el plazo de diez días el voto de dos tercios de los parlamentarios afectados confirma la oposición del acto presidencial, éste no podrá entrar en vigor.

Por último, se da la paradoja de que una de las fórmulas más decisivas para garantizar en su día la paz, halla acabado convirtiéndose, andando el tiempo, en una de las causas más señaladas de la debilidad del sistema político bosnio: me refiero a la permanente tutela de la comunidad internacional. Articulada cuando menos a través de tres mecanismos –la presencia en el Tribunal Constitucional de tres jueces “que no serán ciudadanos ni de Bosnia y Herzegovina ni de ningún Estado vecino”, nombrados por el Presidente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos; la presencia en la Comisión de Derechos Humanos de seis miembros nombrados por el Consejo de Ministros del Consejo de Europa; y la figura del Alto Representante– ha sido éste último el que sin duda ha perfilado de manera más decisivo el actual sistema político de Bosnia y Herzegovina. Creado en virtud del Anexo 10 del Tratado de Paz “para facilitar los esfuerzos de las Partes y para movilizar y, en su caso, coordinar las actividades de las organizaciones y organismos que participan en [la implementación de] los aspectos civiles del acuerdo de paz”, lo cierto es que el Alto Representante ha venido extendiendo sus poderes y su protagonismo mucho más allá de lo que los términos “facilitar” o “coordinar” pudieran sugerir, convirtiéndose en el auténtico garante de la implementación del Acuerdo, en el intérprete de sus lagunas, y en el promotor de su desarrollo –todo ello en detrimento de la responsable asunción de sus propias responsabilidades por parte de las autoridades bosnias.

A la vista de todo ello, no cabe sino concluir que el mismo modelo constitucional que 20 años atrás contribuyó a pacificar el país a través de la concesión a cada una de las comunidades en conflicto de importantes parcelas de autogobierno y de mecanismos decisivos para participar en la gestión de los asuntos de interés común, ha acabado cristalizando en un sistema indeseablemente etnocéntrico, propicio para el bloqueo interinstitucional, lesivo para los derechos de participación política de una parte de sus ciudadanos, favorecedor de la irresponsabilidad de los actores políticos nacionales, letal para la consolidación como Estado de Bosnia y Herzegovina y altamente disfuncional para el logro del objetivo último de su integración europea. Si a ello hubiéramos de añadir la primera de nuestras objeciones –la de su inexistente legitimación democrática– no sería difícil deducir que la apertura de un genuino proceso constituyente –desarrollado “en unidad y en libertad”, por parafrasear a la Ley Fundamental de Bonn–, aparece como una condición esencial para la consolidación de la democracia en Bosnia y Herzegovina.