Una mirada crítica al actual borrador del V Plan Director de la Cooperación Española.
Decía Brian Pitman, célebre banquero gerente de LLoyds Bank, que siempre hay una estrategia mejor que la que uno tiene, sólo que no se ha pensado todavía. Con ella, lo que pretendía destacar este gurú de las finanzas es la necesidad de un esfuerzo constante por cuestionar la estrategia de una organización, porque es así cuando surgen las mejores ideas y se aprende a identificar los factores que pueden guiarte hacia el éxito. Para ello, el primer paso es realizar un diagnóstico profundo, participativo y crítico de la realidad de una organización. Posteriormente, hay que proyectarse en el futuro y, solo entonces, trazar las posibles vías para alcanzarlo. Muy poco de este razonamiento parece haber guiado a los redactores del primer borrador del V Plan Director de Cooperación Española que ha sido presentado recientemente y que adolece de una falta imperdonable de autocrítica, de una visión desdibujada y literaria de los objetivos, y de un bajo nivel de ambición en el diseño de ese camino a ninguna parte.
Lo cierto es que, tras una errática trayectoria de desmantelamiento del sistema de cooperación en los últimos seis años, muy pocos esperábamos que el nuevo Plan Director iluminara un camino en el que cada vez las sombras son más alargadas. Teniendo en cuenta que desde el año 2008, donde la Ayuda Oficial al Desarrollo Española alcanzó su máximo histórico llegando al 0,47% del PIB, hasta el año 2015 en el que cayó hasta el 0,14%, muy poco puede esperarse de un Gobierno que se ha olvidado de que la cooperación al desarrollo es, además de un imperativo moral, un instrumento más que necesario de la acción exterior del Estado.
El punto de partida
Es curioso cómo prácticamente la mayoría de análisis realizados sobre la cooperación española acaban por coincidir sobre las mismas debilidades: fragmentación de la ayuda; déficit de recursos y capacidades de gestión; falta de visión estratégica y una estructura institucional que no favorece la coordinación entre diferentes actores. Como resultado, en el último informe realizado por Center for Global Development, España se situaba, de media, en el puesto 19 (de 22 países y 9 organizaciones multilaterales) en cuanto a efectividad de la ayuda. Llama la atención entonces cómo esta lectura compartida, no sólo no se contempla en el PD, sino que no realiza propuestas para cubrir las deficiencias que todos, incluido el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, parecen identificar.
Alineamiento estratégico: los ODS no son suficientes, hace falta concreción
El PD arranca su redacción confirmando la alineación estratégica con los objetivos de Desarrollo Sostenible, con la Agenda de Acción de Addis Abeba sobre Financiación del Desarrollo y el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático. Sin embargo, este alineamiento de forma, no se ve refrendado en los principios básicos que rigen las tres iniciativas: un aumento del nivel de ambición; una apuesta clara por el diseño de nuevos instrumentos de gestión de la ayuda y un esfuerzo por la concreción de sistemas de monitoreo y seguimiento que permitan tomar decisiones sobre el curso de las acciones emprendidas.
Si hace, sin embargo, un análisis de los principales retos a los que se enfrenta la CE. Se centra en los sistemas y herramientas de planificación y gestión de la ayuda, en la voluntad de fortalecer y consolidar la concentración geográfica y en la necesidad de aumentar los fondos destinados a la ayuda. Nombra, casi de manera testimonial, el compromiso de alcanzar el 0,7% del PIB. Además, destaca la complejidad de los problemas a los que se enfrenta el planeta y la necesidad de enfrentarlos a través de alianzas. Pero este loable esfuerzo por sintetizar los retos de la CE, no se traslada en absoluto a los Objetivos Estratégicos del plan que, en vez de centrarse en la labor de España en todo el sistema internacional, en el modelo de desarrollo que se quiere promover y en cómo articularlo, se deshace en vaguedades y aspiraciones sin concreción alguna que no ayudan a la hora de diseñar una hoja de ruta.
Los recursos: cuánto y quién para implementarlo
En cualquier caso, la principal carencia del plan es la ausencia absoluta de referencia a un marco presupuestario (un solitario párrafo escondido en la página 59 es la única mención). Porque un plan estratégico que no se acompaña de un análisis económico financiero tanto del punto de partida como de los objetivos a cumplir en el periodo planificado, no es estrategia sino un ejercicio de esoterismo superficial que deja casi todo a la imaginación. Y es que esta falta de concreción presupuestaria condiciona todo el desarrollo del plan: es muy difícil saber qué se quiere ser a cuatro años vista si no se hacen compromisos presupuestarios. Pero más difícil es conseguir un aumento de fondos si no se sabe qué se quiere ser.
Tan importante como los recursos financieros en Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) es desglosar los recursos en medios humanos, sistemas y herramientas que tendrá la CE para la gestión de la ayuda. Si algo quedó bien claro tras el aumento de fondos entre 2005 y 2010, fue la necesidad de reforzar las capacidades de AECID, tanto a nivel central como en las Oficinas Técnicas de Cooperación. Sin recursos humanos suficientes y capaces pensar en mejorar la eficiencia y la eficacia en la gestión de la ayuda parece un objetivo más que inalcanzable.
“Solo se llega más rápido, juntos más lejos”
Uno de las principales preocupaciones de los promotores de la Agenda 2030 fue la coordinación entre actores y la generación de alianzas. Tanto fue así, que se le dedicó un objetivo específico (el 17) para forzar su transversalización en todas las intervenciones. En el caso del PD esta cuestión tiene dos caras: la estructura institucional para la gestión de la ayuda y la coordinación entre actores (AAPP, empresas y ONG) para maximizar la eficiencia.
Respecto a la primera, poco o muy poco se aborda en el borrador. A nivel macro, la distribución de tareas entre la SGCID y la AECID, estratégica una y operativa la otra, no está tan clara como parece y los mecanismos de coordinación no funcionan como deberían. Además, la relación entre estas y la cooperación descentralizada es extremadamente difusa. El PD debería plantear desde su base posibles nuevos instrumentos o estrategias de coordinación que distribuyesen más claramente las funciones de cada actor y capitalizase mejor sus capacidades. Para ello, el análisis interno de cada una de ellas es fundamental, consolidando las capacidades y debilidades institucionales en un encaje institucional más eficiente y eficaz.
Respecto a la coordinación entre actores, el borrador aborda la necesidad de generar alianzas estratégicas multiactor (empresas, universidades, sindicatos…). Sin embargo, no define instrumentos concretos, excepto los que ya existen (Alianzas Público Privadas y la convocatoria de innovación) que son absolutamente insuficientes para generar espacios de diálogo e interacción entre los diferentes agentes. Además, pasa de puntillas por un tema de gran importancia para la implementación de la AOD: la necesidad de instrumentos que minimicen los riesgos en las fases tempranas de innovación en la implementación de proyectos. Un hecho que encierra a las organizaciones (tanto empresas como ONG o incluso universidades) en un bucle de conservadurismo en sus líneas de acción y no les permite emprender procesos de innovación que puedan generar elementos verdaderamente disruptivos que resuelvan problemas sociales. A esto, hay que sumarle una ausencia absoluta de instrumentos para la generación de procesos de escucha y diagnósticos abiertos que permitan diseñar intervenciones que generen menos incertidumbre para contribuir a maximizar el impacto.
Mucho trabajo de cara al segundo borrador
Si bien es cierto que este sólo es un primer borrador, su planteamiento vago y su bajo nivel de ambición dificultan tremendamente su mejora. La magnitud de los retos a los que se enfrenta la CE, así como la complejidad y ambición de los ODS, obligan a hacer un esfuerzo de concreción que se debe plasmar en un compromiso presupuestario coherente con la posición de España en el mundo. Para ello, se hace obligatorio repensar y formular nuevos instrumentos de coordinación tanto interna como externa, profundizar en nuevas herramientas de gestión y desarrollar nuevas convocatorias que promuevan la acción conjunta de los diversos actores. El borrador es, por ahora, un esfuerzo insuficiente que marca el camino hacia ninguna parte. De nosotros depende ponerle rumbo.
