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Cumbre anual del FMI en Washington.CABALLERO-REYNOLDS/AFP/Getty Images

¿Cuáles son los desafíos fundamentales que va a afrontar? ¿Qué reformas y prioridades concretas debe impulsar? ¿Y qué cualidades tiene que aportar al puesto?

Con la próxima marcha de Christine Lagarde al Banco Central Europeo, los accionistas del FMI están examinando a posibles candidatos para sustituirla. Dado el papel crucial que ha desempeñado la organización en la gestión de la crisis financiera durante las últimas décadas, un papel que seguramente será aún más importante en los próximos años, pocos cargos al frente de organizaciones internacionales tienen más peso que el de director gerente del FMI.

 

Cuatro desafíos

En cuanto a los retos, hay cuatro que vienen de inmediato a la cabeza. El primero está relacionado con los drásticos giros producidos en el poder económico y político durante los últimos 20 años, con el rápido ascenso de China como mayor economía del mundo. Su contribución a la producción económica global va a pasar del 7% al comienzo del siglo a más del 20% en 2025. En Destined for War: Can America and China Escape Thucydides’s Trap?, de Graham Allison, se señala que “cuando una potencia emergente amenaza con desplazar a una dominante, la tensión estructural derivada hace que el choque violento no sea la excepción sino la norma”. Allison presenta pruebas de que, en 12 de los 16 casos de los últimos 500 años, cuando una nueva gran potencia amenazó con apartar a otra existente, el resultado fue el conflicto armado, una observación aleccionadora en plena escalada de la guerra comercial entre China y Estados Unidos en 2019. No le corresponde al nuevo director gerente lograr que los dos países hagan las paces, pero sí pone de relieve las posibles dificultades de gestionar una organización en la que dos de los mayores accionistas tienen muchas cuestiones económicas y de seguridad sin resolver.

El segundo reto está relacionado con que el comercio internacional ha dejado de ser el motor de crecimiento económico global que ha sido durante décadas. La crisis financiera de 2008-2009 y sus repercusiones no solo suscitaron cuestiones fundamentales sobre la sostenibilidad de un sistema económico basado en diversas combinaciones de democracia liberal y mercado sino, en palabras de un reciente editorial del semanario británico The Economist, “sirvieron de detonante para la ola populista actual, con sus interrogantes sobre la desigualdad de rentas, la seguridad laboral y la globalización”. Las atribuciones del director gerente (ver más abajo) van a incluir, como parte fundamental, una gestión eficaz de la próxima crisis.

El sistema financiero mundial es hoy más frágil de lo que era en 2007, en vísperas de la última crisis. Los niveles de endeudamiento total han aumentado enormemente, y una gran parte de ellos corresponden a los gobiernos. Además, las finanzas públicas, especialmente en las economías avanzadas, seguirán sufriendo presiones en los próximos años por el impacto del envejecimiento de la población, los efectos del cambio climático y las limitaciones en el gasto público por el rápido incremento de la parte de los presupuestos dedicada a pagar deudas. Afrontar la próxima crisis financiera global en el contexto de un espacio fiscal muy reducido, en el que, en gran medida, ya no habrá respuestas tradicionales ante las crisis (bajar los tipos de interés y liberar estímulos fiscales, entre otros) al alcance de los responsables políticos, será el tercer reto, sin duda. Por último, la persistencia de las disparidades de rentas, que siempre se había visto como un problema para especialistas académicos, se ha convertido en una preocupación fundamental de nuestra época. La falta de atención a las consecuencias de la desigualdad de rentas amenaza la estabilidad de nuestro orden político, y el FMI tendrá que entrar con más vigor en este debate y en las posibles soluciones, puesto que, de aquí a medio plazo, las políticas presupuestarias, fiscales y de gasto seguirán siendo herramientas cruciales para crear unas sociedades más equitativas.

 

Prioridades de reforma

Mejorar la función de vigilancia. Un problema del FMI es que tiene muy poca capacidad de influir en las políticas de los Estados a los que no hace préstamos. El proceso de vigilancia de las políticas de los miembros es muy asimétrico. El Fondo puede obtener numerosas concesiones (sobre todo de países en desarrollo) en sus negociaciones de préstamos, todas ellas —al menos en teoría— para mejorar el marco estratégico y hacerlo más sostenible. Sin embargo, son los Estados más grandes y que no piden préstamos los que plantean riesgos sistémicos para la economía mundial, como vimos durante la última crisis. El FMI puede estar convencido de que un país de importancia sistémica está llevando a cabo políticas económicas y financieras insostenibles, pero no tiene forma real de obligarle a cambiar de rumbo. Y eso menoscaba la eficacia y la credibilidad de la organización, porque los Estados internalizan las consecuencias, a veces nefastas, de los comportamientos irresponsables practicados por los más importantes.

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Personas caminando en la sede del FMI en Washngton, EE UU. CABALLERO-REYNOLDS/AFP/Getty Images

Una manera de hacer que el proceso de vigilancia fuera más simétrico sería que el FMI adoptara normas sobre variables como los déficits de cuenta corriente, los tipos de cambio reales, la inflación, los déficits presupuestarios y los niveles de endeudamiento, entre otras, y estableciera unos umbrales que, en caso de ser traspasados, obligaran automáticamente a consultas y medidas correctivas. Debería haber evaluaciones claras y públicas de los fallos cometidos en los países de importancia sistémica. En la práctica, las normas recompensarían a los países que respetaran esos umbrales, por ejemplo, con la autorización automática para acceder a diversos instrumentos de liquidez. Asimismo, podrían preverse medidas punitivas contra los países que sobrepasaran los límites, como imponer castigos económicos, suspender su derecho a voto, privarles de las asignaciones correspondientes de DEG (Derechos Especiales de Giro, la moneda compuesta del FMI), independientemente de que el Estado en cuestión utilizara o no recursos del Fondo. Por supuesto, no basta con tener unas normas voluntarias o supuestamente indicativas.

También parecería deseable separar las actividades de vigilancia del DMI de sus decisiones sobre préstamos, para evitar los conflictos de intereses. No cabe duda de que el llamamiento del exprimer ministro británico Gordon Brown a que el Fondo sea “más transparente, más independiente y, por tanto, más acreditado”, es un paso en la buena dirección.

Reforzar su capacidad de préstamo. La “capacidad de préstamo” del FMI equivale aproximadamente a un billón de dólares y está formada sobre todo por las cuotas de los socios y los acuerdos multilaterales y bilaterales negociados por el Fondo con los Estados miembros y con otras instituciones financieras oficiales para tener las llamadas segunda y tercera líneas de defensa, un complemento a los recursos obtenidos de las cuotas. Desde finales de los 90, el FMI se ha visto obligado a relajar sustancialmente los parámetros tradicionales que establecían el grado de acceso de un país a sus recursos. Tras el inicio de la crisis financiera asiática en 1997, ha habido cada vez más ejemplos de programas de gran acceso al FMI, como los de Corea en 1997-1998, Turquía en 2000-2001, Uruguay en 2001 —el país recibió el equivalente al 16% del PIB—, un programa similar para Grecia en 2010 y, más recientemente, Argentina, que recibió casi 13 veces su cuota correspondiente en 2018.

Un billón de dólares puede parecer mucho, el 0,4% de la deuda mundial total y el 1,2% del PIB global, pero, en realidad, es una suma relativamente modesta, suficiente para abordar un puñado de crisis en varios países de rentas medias pero seguramente demasiado escasa en plena crisis financiera mundial. Dentro de sus esfuerzos para mejorar la gestión de la liquidez global, el FMI debería tener la posibilidad de movilizar recursos adicionales mediante diversos métodos: acudiendo a los mercados de capitales; emitiendo bonos con denominación en DEG; ordenando asignaciones de DEG de emergencia con unos procedimientos mucho más sencillos; y ampliando su programa de acuerdos de préstamos y permutas con los principales bancos centrales. Un enfoque alternativo y quizá más prometedor daría al Fondo autoridad para crear DEG a medida que fueran necesarios para cubrir las solicitudes de los posibles prestatarios. Los Artículos del FMI preveían que los DEG acabaran siendo “el principal activo de reserva” en la economía mundial. En la actualidad hay alrededor de 280.000 millones de dólares pendientes en DEG, menos del 0,4% del PIB global. Es decir, los DEG no han satisfecho las expectativas que guiaron su creación.

De ahí la necesidad de revisar y simplificar el sistema que permite al FMI emitir DEG en circunstancias excepcionales, como en momentos de crisis. Cuando se empezó a proponer esta idea, a principios de los 80,  se expresó la preocupación por las posibles consecuencias inflacionarias de semejantes inyecciones de liquidez, pero entonces la inflación internacional era un problema mucho mayor que ahora, y se pudieron introducir medidas para contrarrestar el peligro.

Revisar la capacidad de voto. Los poderes de voto de los miembros del FMI se han actualizado de vez en cuando pero, con la rapidez del crecimiento económico en países emergentes y en desarrollo como India y China en los últimos años, se ha creado una discrepancia considerable entre el peso relativo de determinados Estados en la economía mundial y su capacidad de voto en la estructura de gobierno del Fondo. Esa discrepancia es especialmente llamativa en el caso de China, cuyos votos representan menos del 7% (frente al 17,5% de Estados Unidos), pese a que, en 2018, la diferencia entre los respectivos PIB había casi desaparecido y el gigante asiático iba camino de adelantar a EE UU como mayor economía del mundo. El peligro de permitir que se mantenga esta situación —aparte de los problemas de desigualdad— es que China puede acabar prefiriendo crear unas estructuras de financiación en Asia que sean independientes y compitan con el FMI, lo que robaría a este su carácter global. De hecho, algunos alegan que la creación del Banco Asiático de Inversiones en Infraestructuras (AIIB, en sus siglas en inglés) en 2016 fue ya un primer paso.

 

Las cualidades deseables para el puesto

Christine Lagarde, cuyo mandato se ha considerado un éxito, ha demostrado que la “experiencia relevante” es conveniente pero que no hace falta definirla en sentido muy estricto. Ser capaz de hacer amplias consultas, recurrir a las inmensas reservas de experiencia y conocimientos de la institución y delegar en caso necesario son características más importantes que estar familiarizado con los aspectos técnicos de la política monetaria. Lagarde ha empujado suavemente a la organización a examinar los vínculos entre la estabilidad financiera y preocupaciones no tradicionales como el cambio climático, la corrupción y la desigualdad de género, y por eso merece todo nuestro reconocimiento. Estar dispuesta a impulsar un cambio en la cultura de una institución intrínsecamente conservadora y precavida, que no supo prever la última crisis mundial, es señal de un liderazgo inteligente.

El nuevo director gerente debe tener también amplitud de miras, ser abierto y estar dispuesto a ver la economía global desde un enfoque más integral. El valor intelectual, por supuesto, es clave: la voluntad de no callar ante los poderosos, sobre todo ahora que el orden internacional está amenazado por varias formas infantiles de populismo y nacionalismo. El nuevo director o la nueva directora deberá llegar con la idea clara de ejercer un solo mandato de cinco años, para que no haya una preocupación desmesurada por la reelección que cree un conflicto de intereses o disminuya el entusiasmo por adoptar posiciones capaces de enfadar a los poderosos.

Por último, pero no menos importante, el nuevo director gerente debe ser una persona de irreprochable integridad. Es el jefe de una oficina, y hay pocas cosas más desalentadoras que tener que trabajar a las órdenes de alguien bajo sospecha, con la inhibición y el miedo que inevitablemente eso supone.

El texto original se publicó con anterioridad aquí. Traducción de María Luisa Rodríguez Tapia