Un repaso a los múltiples debates y dilemas que alberga la creación de la Comunidad Política Europea.
Cuando en el día de Europa de 2022, el 9 de mayo, el presidente francés, Emmanuel Macron, puso sobre la mesa la idea para la creación de una Comunidad Política Europea (CPE) como propuesta reactiva ante lo que estaba sucediendo en Ucrania, muchos fueron los sorprendidos y pocos los que acertaron a articular líneas alternativas de actuación frente a las solicitudes para unirse a la UE procedentes de Ucrania, Moldavia y Georgia.
Esta idea tenía reminiscencias de aquella Confederación Europea que propuso a principios de los 90 el entonces presidente francés François Mitterrand. El discurso en torno a la propuesta ha permanecido parcialmente inalterado. Parcialmente, porque el mundo de ayer era un mundo que comenzaba a reconfigurarse ante el colapso de la URSS y el fin de la Guerra Fría. Un mundo dónde se planteaba que el destino escrito de los países que salían de las dictaduras de las repúblicas populares era, sin duda, la democracia. Merece la pena echar un vistazo al discurso pronunciado el 14 de junio de 1991 por Mitterrand en Praga donde afirmaba que “los países de la Europa Central y Oriental no deben ser tierras vírgenes para mercaderes ambiciosos y nuevos protectores” y que la confederación europea debe ser “un lugar de encuentro permanente de los países democráticos de Europa”. Entonces Europa quería responder, como ahora, a la solicitud de adhesión de los checos, polacos y húngaros, hoy son ucranianos y moldavos (más los Balcanes occidentales que llevan ya 20 años de espera) los que hacen lo propio. Entonces, como ahora, la incorporación quería ser rápida. Y, entonces como ahora, los argumentos contra esa ampliación rápida fueron tachados de demagógicos por el presidente francés. El debate, entonces y ahora, se centraba en qué debía suceder antes el proceso de integración o el de ampliación. Y es en esa disyuntiva cuando París propone esa Confederación Europea como opción alternativa a la incorporación rápida a la UE.
Es curioso ver los paralelismos de los argumentos y la repetición de las posiciones en relación con esta propuesta. El checo Václav Havel entonces receló porque, si bien la confederación europea era un “ideal a largo plazo”, no debería hacer competencia a otras estructuras como la entonces Comunidad Europea, el Consejo de Europa o la OTAN. Tampoco estuvo muy a favor Washington ante la posibilidad de una articulación política que incorporará también a Moscú y de la que Estados Unidos no formase parte. Y ahí quedó todo. Sin embargo, este primer precedente debe de servirnos para establecer los paralelismos históricos oportunos de los que tomar nota y sacar conclusiones.
En febrero de 2022, cuando Ucrania, Moldavia y Georgia presentaron sus candidaturas como respuesta al ataque del Kremlin, Bruselas se encontró ante la misma tesitura que en 1991. En un momento de conflicto, ante el abismo de una nueva situación geopolítica, ¿qué podía hacer? La fatiga de la ampliación era un hecho, los países de Balcanes occidentales se encontraban desde hace años en un limbo geopolítico y sus gentes cada vez desconfiaban más de lo que la UE les podía ofrecer. Geopolíticamente era una región en la que actores como Rusia, China o Turquía ocupaban el lugar que había dejado libre Bruselas. La percepción de presencia de estas potencias hacía que las cantidades ingentes de dinero invertidas en la región no fueran ni consideradas por la ciudadanía. La renuncia de la UE a la condicionalidad democrática a favor de la seguridad y la estabilidad en la zona habían llevado a unos crecientes niveles de euroescepticismo y, como en el caso de Serbia, a peligros niveles de retroceso democrático.
En esta situación de estancamiento, de repente una guerra y la necesidad imperiosa de tomar decisiones. La cuestión era cómo hacerlo en una UE que recién salía de una pandemia y donde las crisis del estado de derecho y de la democracia liberal se extendía como una mancha de aceite con origen en Varsovia y Budapest, llegando ya a Roma. Bruselas, sin duda, tenía que dar una respuesta político-simbólica a lo que sucedía en el Este. Y es ahí donde comienzan a aparecer distintas propuestas de actuación.
El italiano Enrico Letta reformuló la misma idea de la Confederación Europea que denominó "La Europa de las siete uniones" y donde abogaba por la reintroducción de la política con mayúsculas en la UE, una Europa en la que no estuviera vigente el derecho de veto, que reforzara su dimensión social, avanzara con paso firme en la política energética, la seguridad y la defensa y la política exterior, pero, sobre todo, que defendiera este modelo europeo frente a la agresión rusa contra Ucrania. Se trataba, según Letta, de crear un espacio político europeo, más allá de la UE, que fuera el primer paso o incluso una alternativa a la incorporación a la Unión. Pero fue Macron el que, sin duda, realizó la propuesta política correspondiente, de nuevo con enorme desconfianza por parte tanto de una buena parte de los Estados miembro que veían a una Francia queriendo tomar las riendas del proyecto europeo, donde ya no estaba Reino Unido, y en un momento en el que Alemania no sabía cómo reaccionar ante los acontecimientos.
En un primer momento, tras el lanzamiento de la idea, las discusiones giraron sobre si la creación de una Comunidad Política Europea llevaría aparejada una suerte de ingreso rápido a las dimensiones políticas e institucionales de la UE y con una mayor gradualidad en las cuestiones económicas, dependiendo del desempeño de los afectados. Se trataba de dar esa tan deseada perspectiva europea a unos países que nunca habrían soñado incluso con presentar su candidatura a la UE. En ese momento, sin embargo, no había otra alternativa. La pregunta no era ya la de si estos países entrarían en la UE, sino de cuándo lo harían y en qué condiciones.
Este primer debate se resolvió rápidamente cuando en el Consejo Europeo del 23 y 24 de junio de 2022 se decidió conceder el estatus de candidatos a Ucrania y a Moldavia. Fue sin duda un acontecimiento histórico y una decisión políticamente simbólica de apoyo a estos dos países. Se terminaba con años de obstaculización a la política de ampliación, años de espera para Macedonia del Norte, para Albania, pero sobre todo para Bosnia que todavía no había conseguido este estatus de candidato. Con este paso, se comenzaron a desbloquear todos los obstáculos que, reales o imaginados, habían impedido desde el Consejo de Tesalónica de 2003 que se avanzara en ampliación hacia Balcanes occidentales. Uno de los logros de la campaña militar del presidente ruso, Vladímir Putin, es sin duda la revitalización de la política de ampliación.
En ese momento, se dio por finalizado el debate en torno a lo que no debería ser la creación de la CPE. Ya parecía claro que no sería un dispositivo de sustitución de la ampliación. Se trataba entonces de dotarle de un sentido y una utilidad para evitar que quedara en algo que trascendiera a la representación simbólica de la unidad frente a la agresión rusa. Y en este punto varias son las preguntas que todavía se sitúan sobre la mesa: ¿cómo debería avanzar?, ¿hacia dónde? y ¿con qué objetivos estratégicos?
La guerra, sin duda, puso delante de los ojos europeos los ingentes desafíos geopolíticos que había que abordar desde Europa y se trataba de encontrar alternativas de respuesta rápidas a los procedimientos establecidos en el marco comunitario, pero sin ser ajenos a él. De este modo, con unos objetivos muy vagos, finalmente, se lanzaba en Praga el 6 de octubre la primera reunión de la Comunidad Política Europea. De entrada, el eje sobre el que sea articularía sería sobre el rediseño de una nueva arquitectura de seguridad sostenida sobre más informalidad, menos verticalidad y un ingente trabajo en redes. Con este paso, se reconocen de manera explícita varios fracasos de algunas de las hipótesis con las que el proyecto europeo ha trabajado durante los últimos veinte años. El primero, el fin de la operatividad de la política de vecindad como política de seguridad. El segundo, la constatación de que la exportación del modelo normativo europeo no aseguraba en ningún caso la transformación de las sociedades de la vecindad inmediata. Así, la CPE pretende poner en el mismo plano de diálogo a los vecinos de la UE tras el Brexit, emitir el certificado de defunción de la asociación oriental y mandar una clara señal de unidad frente a Moscú y Minsk. Se trata, de este modo, de estructurar las relaciones entre la Unión y sus vecinos y movilizar a Europa frente a Rusia.
La cuestión es, y de eso se discute entre bambalinas, cuál de estos dos ejes debe pesar más y si es necesario avanzar en una mayor institucionalización o no. Por un lado, hay una serie de actores estatales que prefieren que se le dé un enfoque más geopolítico para así convertir a la Comunidad Política Europea en una alianza contra Rusia, que demuestre la unidad de Europa y que haga retroceder la influencia rusa en la región. Es decir, avanzar hacia la construcción de un artefacto que se centre más en cuestiones vinculadas a la seguridad y la defensa. Y, sin embargo, la CPE no es sólo una alianza anti-rusa, ya que hay presencia de países que no se posicionan frente a Moscú de manera abierta y que mantienen ambigüedades, como pueden ser los casos de Serbia o el mismo Azerbaiyán.
Otro de los debates que tampoco se han cerrado en la reciente reunión de Chisinau (Moldavia) es sobre avanzar en la institucionalización de la CPE. Hay quienes apuestan por dotarla de más recursos financieros e independencia funcional, una secretaría propia, etcétera. Se pretende seguir el modelo establecido en la Unión por el Mediterráneo, donde se dialoga de manera informal, pero se financia con recursos de la UE. Esta alternativa no termina de convencer a países como Reino Unido, Francia o Suiza que prefieren mantener los niveles de informalidad actuales, en los que primen la igualdad entre los países y el funcionamiento de un Estado un voto. En esta línea, se apuesta por la creación de redes de diálogo entre las partes con el objetivo de dirimir disputas bilaterales, así se ensayó en el caso de Armenia y Azerbaiyán en Praga y se ha intentado, con poco éxito, en el de Belgrado y Prístina en Chisinau. Los antecedentes de este tipo de aproximaciones a la resolución de conflictos en clave regional cuentan con el antecedente del Proceso de Berlín, que con el paso de los años ha demostrado tener unos bajos niveles de eficacia en los resultados reales.
En todo caso, parece que una vez puesto en marcha la CPE merecería la pena aprovechar los beneficios que puede aportar en términos de cooperación intergubernamental vinculados a cuestiones de ciberseguridad, energía o conectividad y donde se pongan en común recursos y buenas prácticas entre los distintos miembros. Así, el ámbito de la seguridad energética puede ser uno de los puntos más fuertes sobre los que apostar, especialmente en el actual proceso de diversificación energética y desvinculación de los hidrocarburos rusos y la necesidad de creación de redes de infraestructuras europeas y cadenas de suministro alternativas.
Pero, si efectivamente esto es así y los Estados deciden que han de involucrarse más estratégicamente en las áreas de seguridad, energía y conectividad, necesariamente habrá que avanzar en un cierto nivel de institucionalización y en ese caso el papel de la UE será central como motor de todo el proyecto. La paradoja de todo esto es que el valor añadido que proporciona la Comunidad Política Europea es su formato actual, flexible e informal, que le permite abordar temas sensibles en un contexto mucho más favorable que otros foros internacionales.
Veremos hacia dónde evoluciona esta nueva propuesta, la siguiente parada será en Granada, en octubre.
