La región de Oriente Medio y el Norte de África es la que sufre más escasez de agua en el mundo. Esta insuficiencia tiene una enorme capacidad desestabilizadora ya que puede tensar la relación entre los gobiernos y los ciudadanos y puede aumentar el riesgo de conflictos armados. La situación actual demuestra que los gobernantes aún no han hecho frente como es debido a esta problemática.
Casi dos tercios de los habitantes de la región MENA viven en áreas que no tienen suficientes recursos hídricos renovables para sostener los niveles actuales de actividad y desarrollo. Los modelos meteorológicos son cada vez más erráticos, las poblaciones no dejan de crecer y las tensiones transfronterizas se desbordan. Si a estos factores se añade el acceso limitado al agua, es inevitable que haya más inestabilidad en la región, una inestabilidad que seguramente adoptará estas formas: más desplazamientos de población, dentro de cada país, en toda la región y fuera de ella, por ejemplo hacia Europa; agitación social interna; conflictos entre países vecinos; y un entorno natural cada vez más degradado.
La geografía no es el único factor; también cuentan la gobernanza y la política. Pocos gobiernos de la región han elaborado y puesto en marcha planes para mitigar los efectos de la escasez de agua, que son cada vez más graves. En la mayoría de ellos, el agua sigue teniendo unos precios muy bajos, lo cual incentiva su consumo excesivo. Aunque algunos países han tomado medidas positivas para abordar varios aspectos del problema, todavía hay demasiados que tienden a hacer meros apaños.
La situación no es inevitable, en absoluto. Para resolverla, los Estados de la región MENA deben adoptar una estrategia integral y de conjunto en la gestión de la demanda y el abastecimiento de agua y deben elaborar planes de contingencia que permitan afrontar obstáculos futuros. No será igual para todos los países: es una región con mucha diversidad y cada gobierno tendrá que descubrir su propia forma de avanzar. Para ello, a la hora de formular políticas sobre el agua, deberán tener en cuenta las diferencias geográficas, económicas y demográficas.
Mediante una política ambiciosa y una planificación estratégica, las regiones con escasez de agua podrán garantizar un grado de seguridad equiparable al de los países ricos en recursos hídricos. Las fuentes de abastecimiento de agua no convencionales, como las plantas desalinizadoras, pueden suavizar los daños causados por la escasez, igual que unos precios que reflejen los costes reales del agua y, por consiguiente, moderen los niveles de consumo doméstico. Algunos países de MENA ya han llevado a cabo iniciativas para resolver este problema. Pero en general, a este respecto, la región está en una situación precaria. Todos los países deben aprender de las mejores experiencias y los mejores ejemplos de gobierno para asegurar el suministro de agua.
El informe, Testing the water: How water scarcity could destabilise the Middle East and North Africa, no explora estrategias para mejorar la seguridad hídrica —los estudios de ese tipo son abundantes—, sino que se centra en el potencial desestabilizador que tiene este problema. Examina el hecho de que, si no se llevan a la práctica políticas eficaces, aumenta el riesgo de guerra, una realidad especialmente importante si tenemos en cuenta que la escasez de agua y otras formas de estrés medioambiental están influyendo a toda velocidad en los acontecimientos regionales. Aunque la escasez de recursos y las pautas climáticas no suelen ser —todavía— las causas principales de conflicto, los factores medioambientales ya han tenido un efecto multiplicador en numerosas ocasiones. En algunos casos, han agravado las causas políticas, económicas y sociales de la inestabilidad tanto interna como entre Estados. Los casos que figuran en este informe ilustran las tendencias actuales y revelan varias de las distintas formas en las que el agua puede ser fuente de conflicto.
La escasez de agua en la región MENA hoy
Las regiones con escasez hídrica son aquellas en las que existen pocas fuentes renovables de agua. Pero esas regiones pueden invertir en fuentes no renovables que, al menos, les permitan cubrir sus necesidades de consumo. Un lugar en el que el agua sea escasa, aun así, puede tener seguridad hídrica. La inseguridad hídrica, por el contrario, significa que los niveles de consumo son más altos que los niveles de agua disponible, renovable o no. Un país abundante en agua que haga un consumo descuidado de ella puede tener inseguridad hídrica. Pero tener escasez de agua, como tienen muchos países MENA, no hace que sea inevitable la inseguridad.
Un estudio reciente del Banco Mundial advirtió de que a los gobiernos de la región MENA les cuesta abordar el hecho de que sus países tienen escasez de agua y lograr la seguridad necesaria para un consumo de agua sostenible. No es un diagnóstico nuevo: en 2011, el Consejo Ministerial de la Liga Árabe publicó su Estrategia de Seguridad Hídrica, un documento que mostraba la dimensión del problema y esbozaba un marco regional para abordar la escasez hídrica. Para afrontarlo, habría que abordar, verdaderamente, los problemas de consumo y suministro con el fin de lograr más seguridad, o unos niveles sostenibles de consumo, pese a la escasez de recursos. Sin embargo, la situación actual demuestra que los Estados no han hecho frente como es debido todavía a la escasez de agua. Dos tercios de los habitantes de la región viven en áreas con recursos hídricos renovables que son insuficientes para sostener los niveles actuales de consumo, muy por debajo del promedio mundial del 35%.
Este no es un problema aislado: las tendencias regionales indican que es cada vez mayor la posibilidad de que la escasez de agua sea un factor que contribuya a las guerras. Una de las transformaciones más importantes es el rápido crecimiento de la población y su concentración en las áreas urbanas. El aumento demográfico en los países MENA, de aproximadamente un 2% anual, es muy marcado en comparación con otras partes del mundo. Existe un “aumento de la juventud” que ya ha empezado a ser un problema —sobre todo social y económico— para los gobiernos, como se vio con la Primavera Árabe y sus consecuencias. En 2050, casi 400 millones de personas residentes en MENA vivirán en las ciudades. Y la densidad creciente de las zonas urbanas provoca una presión especialmente aguda sobre los recursos hídricos. Dentro de las ciudades, las demandas que soportan las infraestructuras hídricas producirán con probabilidad un deterioro aún mayor de la calidad de vida, con lo que aumentará la lista de motivos de queja de la gente contra las clases dirigentes. Es posible que, como consecuencia, los jóvenes exijan cada vez más un gobierno mejor y unos niveles socioeconómicos más altos.
Además, la urbanización puede agudizar las divisiones entre el campo y la ciudad, si los gobiernos empiezan a centrar sus servicios en ciudades con alta densidad de población y en las que residen las élites políticas y económicas. La brecha creciente entre la falta de acceso al agua en las zonas rurales y un acceso mejor en las áreas urbanas crea la sensación de que los Estados son corruptos y solo prestan atención a sus propios intereses. Los intentos gubernamentales de reforzar la seguridad hídrica, con medidas como la eliminación de las subvenciones para reducir la demanda o la inversión en plantas desalinizadoras, puede exacerbar esas sospechas. Sin una estrategia bien dirigida, ese tipo de intervenciones puede acabar haciendo un inmenso daño a los más humildes y marginados y beneficiando a la clase política. Y esto, a su vez, puede intensificar los sentimientos de desconfianza y tensar la relación entre los gobiernos y los ciudadanos.
Por otra parte, la urbanización altera inevitablemente la estructura económica de los Estados, y eso repercute en la seguridad hídrica. Aunque algunos países de la zona están más industrializados que otros, la agricultura, en general, contribuye de forma crucial a la economía regional. Y en los países MENA, como en otros lugares del mundo, la agricultura suele ser el mayor consumidor de agua dulce. El uso del agua en la agricultura de la zona no es el mejor posible, porque son frecuentes los cultivos con utilización intensiva del agua que disminuyen la productividad de unas reservas limitadas. Además, las infraestructuras de riego, transporte y distribución también empujan al despilfarro. La urbanización hace que se dedique un menor volumen de agua a la agricultura y más a otros sectores que no necesitan tanta, pero eso va en detrimento de las posibles inversiones en un sector agrario sostenible y productivo que sería vital para las economías regionales y para alimentar a las poblaciones urbanas.
Al mismo tiempo, a las tensiones relacionadas con la gobernanza, la demografía y las desigualdades se añaden los problemas medioambientales. Una meteorología cada vez más errática, fundamentalmente debido al cambio climático, y que incluye desde el aumento de las temperaturas hasta lluvias imprevisibles, ha contribuido a incrementar las tensiones derivadas de los problemas con el agua. Esta tensión relacionada con el medio ambiente puede ser interna de cada país, cuando el Estado tiene dificultades para afrontar conmociones como las sequías, o de ámbito regional, como se ve en la rivalidad creciente entre los países que buscan tener seguridad hídrica y, por tanto, reclaman una parte cada vez mayor de unos recursos naturales cada vez más escasos.
Hay casos que plasman los diversos aspectos del problema de la escasez de agua en la región MENA. Revelan cómo la combinación de la falta de respuestas apropiadas a las tendencias demográficas y económicas mencionadas anteriormente con factores internos, transfronterizos y medioambientales concretos genera inestabilidad y aumenta las posibilidades de conflicto. Indican por qué la planificación estratégica y el buen gobierno son condiciones indispensables para evitar problemas en el futuro. Los gobiernos europeos y la UE tienen un papel crucial que cumplir a la hora de ayudar a los Estados y las sociedades de los países MENA a adaptarse a sus nuevas circunstancias, mediante cambios, ofreciéndoles conocimientos técnicos, financiación y apoyo diplomático y político.
La agitación social interna es uno de los efectos a la escasez de agua que se convierte en un catalizador para que los ciudadanos expresen su frustración creciente con las clases dirigentes. El hecho de que los gobernantes no garanticen un abastecimiento fiable de agua de buena calidad empuja a los ciudadanos a considerar que no pueden o no quieren proporcionar a la población una buena calidad de vida.
La presión medioambiental es otro de los efectos. Los Estados son incapaces de hacer frente a patrones meteorológicos inesperados o a presiones medioambientales más a largo plazo. Hasta el momento, la escasez de agua ha servido sobre todo para multiplicar las tensiones en los países que ya experimentan un enorme estrés medioambiental y la falta de ella puede convertirse en causa primaria de conflicto, emigración y quiebra del Estado.
La búsqueda de seguridad hídrica por parte de los Estados les lleva a enfrentamientos o pulsos con vecinos con los que comparten el agua, que se traducen en conflictos transfronterizos. Asimismo, la llegada de inmigrantes y refugiados desplazados y huidos de guerras en otros lugares de la región supone más tensiones para las reservas y el suministro de agua.
Con todo esto, es evidente que muchos países MENA necesitan cambiar de estrategia sobre la gestión del agua para asegurarse de que sus reservas y su consumo, en esa región aquejada de escasez hídrica, es sostenible. Si no, se arriesgan a impedir que sus poblaciones tengan acceso a cantidades suficientes de agua potable y, como consecuencia, a agudizar las desigualdades y las tensiones sociales.
Desde el punto de vista del suministro, los países MENA deben tomar medidas que permitan cubrir la demanda básica y garanticen la sostenibilidad a largo plazo. Para ser más resilientes y reducir al mínimo las repercusiones de la escasez de agua, las estrategias nacionales necesitan tener en cuenta el cambio climático y las erráticas pautas meteorológicas. Muchos países ya lo están haciendo de una forma u otra. En el lado de la demanda, por el contrario, la situación es más acuciante. Los gobiernos deben empezar a calibrar de nuevo el consumo, para que refleje el verdadero valor del agua. Este es un paso crucial, porque el crecimiento demográfico va a ir acompañado de un aumento del consumo.
Estas estrategias son condiciones indispensables para la estabilidad regional. Como indican los casos mencionados, las medidas para afrontar los problemas del abastecimiento de agua deben tener en cuenta factores muy variados. Los países MENA tienen que adoptar un enfoque integral que sitúe la cuestión de la escasez hídrica junto a otras preocupaciones políticas, socioeconómicas y medioambientales. La UE y sus Estados miembros pueden ayudar de diversas formas. Y las reformas, por supuesto, serán distintas entre unos países y otros. No obstante, existen varias formas de avanzar.
Cooperación transfronteriza
Si persisten las tendencias actuales, es probable que las disputas transfronterizas por el agua sean cada vez más habituales. Si los países MENA continúan por este camino, las masas de agua que comparten serán el foco de nuevas tensiones, como ha ocurrido ya en Egipto e Irak. Los casos estudiados muestran que son varios los factores que determinarán el desarrollo de esas tensiones, incluidos la situación política general y el equilibrio de poder entre los Estados. La diplomacia del agua será cada vez más importante, igual que las instituciones que facilitan la cooperación regional, como los fondos regionales de inversión. La UE y sus Estados miembros son conscientes de las posibilidades de utilizar la diplomacia del agua en sus políticas regionales y ya proporcionan ayuda técnica y económica para la cooperación transfronteriza, como en el caso de Jordania e Israel. Pero pueden hacer más. Por ejemplo, la Unión puede facilitar y moderar las negociaciones entre países de la región, aportar experiencia y dinero para apoyar el desarrollo de instituciones regionales y ejercer de supervisor en la aplicación de los tratados regionales. Asimismo, Bruselas puede equilibrar las condiciones de negociación entre los actores regionales en los casos de mucha asimetría, como sucede entre Israel y los palestinos y entre Irak y Turquía. Este es un aspecto en el que la Unión Europea puede influir especialmente porque es participante activo en varios de esos programas transfronterizos, como el proyecto de canal entre el Mar Rojo y el Mar Muerto, que recibe ayudas de la Plataforma de Inversiones de Vecindad de la UE.
Reajuste económico e industrial
La diplomacia del agua de los Estados europeos no tiene por qué limitarse a facilitar las negociaciones entre los actores regionales. También puede impulsar negociaciones bilaterales entre la UE y países concretos de la región. Como indican los casos observados, uno de los principales problemas de estos países es el desajuste entre su estructura económica y sus reservas de agua. Los Estados como Marruecos dependen de sectores que hacen un uso intensivo del agua, empezando por la agricultura. Esta configuración puede ser desestabilizadora, porque el agua se convierte en foco y causa de agravios socioeconómicos. La Unión puede ayudar, en particular los países del Norte de África, a desarrollar sectores más acordes con sus necesidades hídricas. Además, mediante negociaciones comerciales y otras colaboraciones, tiene un poder adquisitivo que le permite empujar a los países hacia economías con un consumo más eficiente del agua, mediante la diversificación de los tipos de cultivos, por ejemplo. Unas políticas comerciales más equitativas entre la Unión y el Norte de África proporcionarían unos beneficios que mejorarían las relaciones bilaterales en general.
Reforma sostenible de los subsidios
Es importante que los actores regionales garanticen que los precios que pague la población por el agua permitan recuperar costes. Esta medida no solo es fundamental para reducir el consumo no sostenible, sino que permitirá que los gobiernos reconduzcan el gasto público hacia inversiones más eficaces, como unas infraestructuras de suministro de agua menos derrochadoras. Dada la capacidad de desestabilización que tiene la reforma de los subsidios, los Estados tendrán que abordarla con la máxima transparencia posible, sobre todo vista la escasa confianza pública hacia los Ejecutivos que existe en toda la región. Irán ya ha tenido éxito en este sentido. Hizo unas campañas centradas en la educación pública, adoptó una estrategia de comunicación para explicar la urgente necesidad de esas medidas y dirigió la eliminación de los subsidios hacia los ricos y no hacia los pobres. Otros gobiernos deben hacer lo mismo. Cuando no lo hacen, la percepción —y a menudo la realidad— es que sus políticas benefician indirectamente a los ricos. Bruselas puede desempeñar un papel activo y ayudar a los Ejecutivos a diseñar y aplicar esas estrategias. Un buen ejemplo es la participación de la Unión en el sector hídrico de Egipto, porque muestra qué tipo de ayuda puede ofrecer y cómo el Servicio Europeo de Acción Exterior contribuyó a formular la estrategia nacional egipcia, desde los preparativos hasta las primeras fases de aplicación.
Mejora de las infraestructuras
Aparte de Israel y los Estados petroleros del Golfo, los países de la región MENA tienen que presionar para obtener fondos de ayuda al desarrollo que les permitan mejorar la eficacia de sus infraestructuras hídricas. Los fondos de desarrollo de la Unión pueden ser cruciales para sostener el sector en estos países. Ya lo hacen en algunas zonas: por ejemplo, los proyectos de gestión del agua financiados por la UE en Jordania, como la Red de aguas residuales de Irbid occidental, en los que colabora a través de su Fondo fiduciario regional en respuesta a la crisis siria. Sin embargo, además de contar con la ayuda económica europea, los gobiernos deben desarrollar estrategias que aprovechen el potencial de sus sectores privados para facilitar el desarrollo de este tipo de infraestructuras. Las alianzas del sector público y el privado pueden ser cruciales, ya sea para aprovechar la experiencia técnica —como en la Asociación de Servicios Públicos de los Países Árabes— o para obtener dinero. Bruselas también puede utilizar sus relaciones bilaterales con los países MENA para fomentar esta vía.
La escasez de agua en toda la región MENA ha creado problemas muy variados e interrelacionados que los gobiernos nacionales solo han conseguido resolver en parte. Lo preocupante es que la escasez y la inseguridad hídrica puede agudizar todavía más esos problemas e incrementar la inestabilidad. Desde el punto de vista europeo preocupa, por supuesto, que la inestabilidad en MENA no suele quedarse ahí. Por consiguiente, los Estados europeos, la UE y los países MENA deben trabajar juntos para anticiparse a este problema mediante la aplicación de políticas meditadas y eficaces que permitan mitigar los efectos negativos de la escasez de agua. Será crucial entender la dinámica interna de cada país y concebir soluciones que ayuden a los gobiernos a estabilizar su gestión de los recursos hídricos y, de esa forma, evitar la inestabilidad en las sociedades que aspiran a gobernar.
Este informe político se publicó originalmente el 13 de noviembre para el European Council on Foreign Relations.
Traducción de María Luisa Rodríguez Tapia
