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Boris Johnson saliendo del edificio desde el que ha estado llevando a cabo su campaña que le ha convertido en el nuevo Primer Ministro británico. Peter Summers/Getty Images

No existen acuerdos sobre la cláusula de salvaguardia que sean aceptables para la UE ni para un gobierno presidido por Johnson. Por eso es muy probable que se celebren unas elecciones generales en las que los conservadores se comprometerán a un Brexit sin acuerdo.

Resulta apropiado, aunque inquietante, que la persona que llevó al Reino Unido al laberinto del Brexit sea ahora el encargado de sacarnos de él. Si Boris Johnson —y en menor medida Michael Gove— no hubiera prestado a la campaña del Brexit su carisma y su respetabilidad, es muy poco probable que la gente hubiera votado a favor de marcharse de la UE. Johnson, que va a ser primer ministro después de que le hayan elegido alrededor de 150.000 miembros del Partido Conservador, va a tener que tomar rápidamente varias decisiones que serán muy impopulares, o entre sus bases o entre la mayor parte de la población. Lo que está en juego no puede ser más serio: esas decisiones pueden determinar la propia existencia del Reino Unido. La enorme incertidumbre hace difíciles las predicciones, pero el propósito de este análisis es intentar hacer una serie de conjeturas informadas sobre las medidas que va a tomar.

El plazo del 31 de octubre impuesto por la UE significa que Johnson va a pasar agosto y septiembre dedicado a tres cosas:

 

Reforzar los planes para una salida sin acuerdo

Lo primero que va a hacer, como ya ha señalado él mismo, es reforzar los planes para una salida sin acuerdo. Es un intento de demostrar a la UE que va en serio, para obligarla a hacer concesiones, y al mismo tiempo mitigar los trastornos en el comercio y las inversiones si al final se produce. No parece probable que vaya a lograr ninguna de las dos cosas. Los costes del Brexit sin acuerdo para el Reino Unido serán el cuádruple de los de la Unión Europea de los 27, porque las exportaciones a la UE constituyen el 13% del PIB británico y las exportaciones al Reino Unido son solo el 2,5% del PIB de la Unión. Y la UE cree que hacer concesiones supondrá dejar en la estacada a Irlanda, lo cual enviará a otros Estados miembros pequeños el mensaje de que no pueden contar con la solidaridad de la Unión. El primer ministro irlandés, Leo Varadkar, no se ha mostrado dispuesto a suavizar la salvaguarda, el partido de oposición, Fianna Fáil, está tan comprometido con la cláusula como él, y la inmensa mayoría de los votantes irlandeses apoyan una posición dura. Los demás países de la Unión temen que hacer concesiones pueda alentar a los euroescépticos de todo el continente a poner a prueba la determinación de la UE en otros asuntos polémicos.

La planificación, seguramente, no servirá para mitigar demasiado el trastorno que provocará a corto plazo el Brexit sin acuerdo. El Reino Unido y la UE han publicado sus respectivos planes para este caso, que incluyen medidas unilaterales para rebajar o eliminar los aranceles, la garantía de que las transacciones con derivados todavía puedan compensarse en Londres durante un periodo concreto, campañas de información para explicar a los operadores los nuevos procesos y obstáculos y disposiciones provisionales para permitir que los aviones británicos sigan volando a los aeropuertos de la UE. Pero no va a dar tiempo a construir nuevas infraestructuras fronterizas y carreteras que reduzcan la congestión en el paso entre Dover y Calais y en la autopista M-20 en Kent.

También es posible que el nuevo gobierno trate de convencer a las empresas de que se preparen acumulando reservas o abasteciéndose de más componentes fuera de la UE Pero los responsables británicos creen que, si se produce el Brexit sin acuerdo, todo eso no servirá de nada. En abril, varias empresas de automoción cerraron sus fábricas con la disculpa del mantenimiento anual para que coincidiera con una posible salida sin acuerdo, y no querrán asumir los costes de tener que volver a hacerlo. Las pequeñas y medianas empresas no quieren o no pueden gastar dinero en nuevas cadenas de suministro que quizá no sean necesarias. Algunas compañías alegan que la devaluación de la libra después de un Brexit sin acuerdo compensará los costes arancelarios y no arancelarios de la exportación (se olvidan de que las importaciones serán más escasas y más caras).

 

Determinar las demandas de renegociación

Lo segundo que tendrá que hacer Johnson será obtener el acuerdo del gobierno sobre las demandas de renegociación del Reino Unido. Existen varias opciones, pero son inaceptables o para la UE o para la derecha partidaria del Brexit.

Se ha hablado mucho de “acuerdos alternativos” a la salvaguarda, como tratar de evitar la implantación de una frontera en Irlanda mediante la tecnología y otras medidas. Pero, como ha escrito el investigador del CER Sam Lowe, estas soluciones solo funcionarían si contaran con el consentimiento de las comunidades fronterizas, que, en su mayoría, están formadas por nacionalistas irlandeses. Una aplicación de móvil que permita a un agricultor gestionar los trámites de exportación e importación puede disminuir la necesidad de unas instalaciones fronterizas, pero no servirá de nada si los agricultores se niegan a usarla. Las enfermedades pueden propagarse independientemente de que haya controles de frontera: Irlanda y la UE de los 27 no aceptarán que Reino Unido abandone el régimen regulador de la Unión y pueda exportar productos agrarios de Gran Bretaña a la isla de Irlanda sin trabas.

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Boris Johnson con Arlene Foster, líder del DUP en Belfast, julio 2019. Charles McQuillan/Getty Images

Johnson ya ha descartado otra opción: un plazo límite para la salvaguarda. Pero la UE no la habría aceptado en ningún caso. Se tardará mucho tiempo en negociar un acuerdo comercial integral entre Londres y Bruselas, por lo que cualquier plazo debería ser también largo y, por consiguiente, inaceptable para el Partido Unionista Democrático (DUP).

La UE estaría más dispuesta a aceptar un periodo de transición más extenso, con el fin de dar más oportunidades de negociar el acuerdo definitivo sin que Reino Unido caiga en la cláusula de salvaguardia. Pero no parece que los partidarios del Brexit en el gobierno vayan a aceptar esa posibilidad, porque considerarían que es sustituir el “vasallaje” de Irlanda del Norte por el vasallaje de todo Reino Unido. Y la UE insistiría en la salvaguarda por si acaso las negociaciones sobre el acuerdo definitivo se rompen. Los abogados de la UE aseguran que una transición indefinida infringiría el Artículo 50, lo que implica que el acuerdo de retirada no abarcaría la relación futura.

Johnson podría pedir el regreso a la propuesta original de la UE de una cláusula de salvaguardia que solo mantenga a Irlanda del Norte en el régimen aduanero de la UE y partes del mercado único. Theresa May negoció una unión aduanera para todo el Reino Unido que sirviera de complemento al régimen exclusivo de Irlanda del Norte si se ponía en marcha la salvaguarda. Eso permitiría a Johnson negociar y firmar acuerdos de libre comercio entre Gran Bretaña y países de fuera de la UE, pero no para Irlanda del Norte. Ahora bien, entonces, el DUP derribaría el gobierno.

La última opción —un proceso más claro para determinar si hay arreglos alternativos que, con el tiempo, sustituyan a diversos elementos de la salvaguarda— puede formar parte de la oferta de la UE. La Unión podría estar dispuesta a aceptar que, si se pusiera en marcha la salvaguarda y después se acordara un proceso para sustituir determinados controles fronterizos, se pudiera eliminar el elemento equivalente de la salvaguarda. Pero la decisión tendría que tomarse en instancias políticas, no tecnocráticas, porque consentir que haya controles fronterizos es un asunto político por naturaleza. La UE insistiría en poder vetar cualquier sustitución de un elemento de la salvaguarda por los acuerdos alternativos, algo que sería inaceptable para el DUP y, por tanto, para un gobierno de Johnson que dependería de su respaldo.

 

Proponer un plan que sustituya al plan de Chequers de Theresa May

La tercera cosa que Johnson debe acordar de su gobierno es su visión sobre el pacto definitivo con la UE. El plan actual del Ejecutivo británico es el libro blanco aprobado en Chequers en julio de 2018. Este plan propone un acuerdo que ata el Reino Unido a las reglas del mercado único de la UE necesarias para evitar los controles fronterizos y un doble sistema de aranceles para las aduanas que dificultaría la firma de acuerdos de libre comercio con países de fuera de la Unión. Johnson presentó su dimisión por este plan y Bruselas dijo que traspasaba sus líneas rojas. Es evidente que Johnson estará a favor de un acuerdo de libre comercio con la UE que permita una política comercial más independiente. Pero eso haría la cláusula de salvaguardia todavía más necesaria para Irlanda y la UE de los 27, y reduciría las probabilidades de que hagan concesiones de peso.

 

¿Dónde nos deja esto?

La conclusión, pues, es que es muy probable que cualquier intento por parte de Johnson de renegociar el acuerdo de retirada en septiembre y los primeros días de octubre fracase. Y la consecuencia de este análisis, que, si Johnson no sabe ya, descubrirá muy pronto, es que, o bien puede convocar unas elecciones anticipadas sin molestarse en renegociar, o bien, después de que la UE le rechace, puede tratar de forzar el Brexit sin acuerdo. Unos comicios anticipados supondrían un gran riesgo: los votantes ingleses están muy repartidos entre los conservadores, los laboristas, los demócratas liberales y el partido del Brexit y, en Escocia, los nacionalistas escoceses están por delante de los conservadores y los laboristas han subido. Quizá Johnson recupere a votantes del partido del Brexit con su defensa de la salida sin acuerdo, pero corre el peligro de que los conservadores moderados voten a los demócratas liberales o se queden en casa.

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Señalización de un colegio electoral en Peterborough, Inglaterra. LINDSEY PARNABY/AFP/Getty Images

Es un poco más probable, por tanto, que Johnson emprenda una renegociación sin demasiado entusiasmo y luego presione para obtener la salida sin acuerdo, quizá con la esperanza de que el Parlamento se lo impida y entonces pueda convocar elecciones y hacer campaña con ese programa, después de pedir y obtener una prórroga por parte de la UE.

El jueves 18 de julio, el Parlamento aprobó por gran mayoría impedir que un gobierno de Johnson pudiera suspenderlo para evitar una votación en contra de la salida sin acuerdo. Pero eso no significa que la cámara pueda legislar para impedir esa salida sin el consentimiento del Ejecutivo. La opinión más extendida en Westminster es que el Parlamento, seguramente, no puede impedir con leyes la salida sin acuerdo, si Johnson se empeña en impulsarla. El gobierno controla el calendario parlamentario y puede negarse a presentar ante la Cámara de los Comunes cualquier proyecto de ley que pueda ser modificado por unos diputados que deseen dictar las condiciones para que el gobierno tenga que pedir una prórroga. Sin embargo, es posible que Johnson no tenga más remedio que presentar algún proyecto de ley ante la cámara, porque para llegar a la salida sin acuerdo hay varios preparativos que necesitan la aprobación del Parlamento.

La opción que queda es una moción de censura. Johnson cuenta con la mayoría por solo cuatro escaños, que seguramente se quedarán en tres tras las elecciones parciales en Brecon que se celebran hoy. Varios conservadores han dado ya a entender que estarían dispuestos a derrocar el gobierno para impedir un Brexit sin acuerdo. No está claro si estarían dispuestos a sacrificar también sus carreras, pero hay que tener en cuenta que Dominic Grieve, Ken Clarke, Philip Hammond y Guto Bebb no van a estar en el gobierno de Johnson, y tampoco otros que fueron ministros en el de May.

Los parlamentarios de la oposición dispuestos a apoyar a un gobierno conservador para lograr un Brexit sin acuerdo serán muy pocos (Johnson tiene garantizados quizá solo a dos, Kate Hoey e Ian Austin; otros, como Caroline Flint, dicen que preferirían la salida sin acuerdo a permanecer en la UE, pero no que vayan a respaldar a un gobierno conservador para lograrlo). Si triunfase una moción de censura, sería posible la formación de un gobierno provisional de varios partidos que pidiera a la UE una prórroga para celebrar elecciones generales, a las que los conservadores acudirían con el programa del Brexit sin acuerdo.

En consecuencia, el resultado más probable son unas elecciones generales anticipadas. El Parlamento que saldría de ellas es imprevisible, porque el sistema electoral británico de mayoría simple favorece a los partidos que obtienen más del 30% de los votos. Es posible que Johnson una a los votantes partidarios del Brexit y que los defensores de la permanencia se dividan entre los laboristas, los demócratas liberales, los nacionalistas escoceses y galeses y los verdes. Después de la ambigüedad del líder laborista Jeremy Corbyn sobre el Brexit y los escándalos por los comentarios antisemitas de algunos miembros del partido, quizá los laboristas no logren recoger el voto de los partidarios de la permanencia por más que ahora adopten una postura inequívocamente europeísta.

En resumen: la renegociación de Johnson no va a ir a ningún lado; las elecciones generales son una vía para que conserve el poder y aúne a la derecha partidaria del Brexit; y tiene muchas más probabilidades de convocarlas si el Parlamento le impide la salida sin acuerdo sin un mandato de los ciudadanos. Más vale que los defensores de permanecer en la Unión Europea empiecen a organizarse.

El artículo original ha sido publicado en CER. Traducción de María Luisa Rodríguez Tapia.