En los últimos años se ha empezado a perfilar la imagen de los Flujos Financieros Ilícitos (FFI) y su alargada sombra. Aunque sus contornos no son del todo precisos -debido a sus mecanismos, a los paraísos fiscales y a la falta de medidas resolutivas- su magnitud e impactos no dejan lugar a dudas sobre el papel corrosivo que desempeñan sobre la economía, la gobernanza global, los derechos humanos y el desarrollo sostenible. En el caso de África -el continente más empobrecido y vulnerable, y, a su vez, con ingentes riquezas en recursos naturales- la sustracción masiva de fondos y recursos fiscales tiene como víctima directa al conjunto de su población. Las siguientes cuestiones resumen algunas de las principales claves de un ámbito complejo y con múltiples dimensiones.
¿En qué consisten los FFI?
Son fondos que han sido ilegalmente obtenidos, transferidos o utilizados, y que transitan o tienen como destino los paraísos fiscales. Estos últimos son países o territorios que se caracterizan por su opacidad y su fiscalidad (muy baja o inexistente). Los FFI abarcan desde prácticas sencillas, como la transferencia de fondos privados a cuentas bancarias en el extranjero para evitar el pago de impuestos, hasta muy complejas, como las redes criminales (narcotráfico, terrorismo internacional) que recurren a diversas jurisdicciones secretas para el blanqueo de dinero y la ocultación de los fondos.
Pese a que la corrupción y las actividades criminales están en el origen de muchos FFI, la mayor parte se genera mediante facturas comerciales, manipulando (al alza o a la baja) el precio, el volumen, el tipo o la calidad del producto en una transacción internacional de exportación o importación de bienes o servicios. Por esta vía se eluden o evaden impuestos (y derechos de aduana) y se transfieren fondos a paraísos fiscales. Esta práctica, que se conoce como trade misinvoicing representa un 65% de las FFI en este continente, según el "Alto Panel sobre FFI desde África" (el Alto Panel). Una iniciativa conjunta de la Unión Africana y de la Comisión Económica para África de la ONU, que elaboró un informe de referencia en 2015 bajo el título Track it, Stop it, Get it, Illicit Financial Flows.
Es muy frecuente que dicha manipulación se realice a través de los llamados "precios de transferencia" entre empresas del mismo grupo. En estos casos, por ejemplo, una multinacional domiciliada en un paraíso fiscal factura por un precio superior al real (o totalmente ficticio) diversos servicios (venta de tecnología, de consultoría, de derechos de patente u otro tipo de cánones) a una filial del mismo grupo (la cual explota petróleo o minerales en un país africano), lo que le permite deducirse el precio de dicha factura de la cuota tributaria en su Impuesto de Sociedades. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) dispone para estos casos de unas líneas directrices (OECD’s Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and Tax Administrations) que exigen la aplicación del principio denominado “arm’s length", según el cual todas las transacciones entre compañías del mismo grupo deben hacerse en los mismos términos que si se estableciesen entre compañías completamente independientes. En la práctica, sin embargo, su aplicación es muy difícil, sobre todo cuando se facturan servicios profesionales. Esta cuestión es crucial en relación a las FFI.
Otra práctica habitual para eludir el pago de impuestos entre empresas del mismo grupo consiste en realizar desde un paraíso fiscal préstamos con intereses muy altos, para que la filial implantada en África los deduzca como gasto. En el sector extractivo se han realizado también, a través de paraísos fiscales, adquisiciones de licencias y activos con un valor muy inferior al del mercado, generando grandes plusvalías a las multinacionales beneficiarias.
¿Cuál es el volumen de los FFI en África?
Los FFI han ido creciendo exponencialmente y son de una gran dimensión. El Alto Panel calcula que pasaron de 20.000 millones de dólares en 2001 a 60.000 millones de dólares en 2010 (período, no obstante, de crecimiento pronunciado del PIB africano), y que las FFI anuales son de al menos entre 30 y 60.000 millones de dólares al año. La organización Global Finantial Integrity (GFI, 2017) eleva esta cifra hasta 70.000 millones. Comparados con la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) que recibe África, el Alto Panel calcula que los FFI duplican aquella.
Sobre la utilización abusiva de los "precios de transferencia" es ilustrativa la estimación del GFI, según la cual entre 2008 y 2010 se habrían generado por esta vía FFI por valor de 38.400 millones de dólares, superando a la AOD recibida en dicho período (29.500 millones), e incluso a la inversión directa extranjera (32.700 millones).
Ante estas cifras, la percepción de África como continente que está en deuda porque recibe básicamente ayuda (además de préstamos e inversiones) da un vuelco completo. La historia de los FFI en África refleja la incoherencia de las acciones de los donantes internacionales, que prestan ayuda, a la par que contribuyen directamente a la evasión fiscal a través de sus paraísos fiscales.
¿Quiénes generan y reciben los FFI?
El sector de las industrias extractivas, sobre todo el de hidrocarburos y minerales, está en primer lugar del ranking de FFI. Según el Alto Panel, más de la mitad (56,2%) de los FFI desde África procederían de este sector. Las exportaciones de petróleo de unos pocos países del Norte de África (como Argelia) y del Oeste (como Nigeria) concentran una buena parte de estos flujos.
Otros países que concentran sus exportaciones en el sector extractivo (como Suráfrica, Sudán, Zambia, República Democrática del Congo) registran también altos FFI. Todos ellos son países cuyos ingresos dependen en buena medida de las exportaciones de petróleo o minerales sin procesar. Otros sectores como el de la exportación de fruta, productos de la pesca o maquinaria también están afectados por los FFI.
Las élites africanas son también parte activa en este ámbito. Los papeles de Panamá revelaron que las élites de 44 países africanos ocultaron voluminosos fondos y activos patrimoniales. El African Tax Administration Forum calcula que hasta un tercio de la riqueza de África se ha transferido al exterior.
Las entidades bancarias y financieras son otro actor clave, bien porque están ubicadas en paraísos fiscales, o bien porque crean las estructuras necesarias para facilitar la transferencia de FFI hacia los mismos.
¿Quién genera la vulnerabilidad?
Uno de los principales indicadores del riesgo, y consiguiente vulnerabilidad, de un país en materia de FFI es la relación que las multinacionales instaladas en los mismos tienen con paraísos fiscales, y el grado de opacidad de los mismos. La inmensa mayoría del riesgo en África proviene de fuera del continente.
La OCDE -y principalmente países como el Reino Unido, Suiza, Holanda y EE UU- tiene una responsabilidad primordial, puesto que la gran mayoría de los paraísos fiscales están bajo su jurisdicción. En la modalidad de trade misinvoicing, entre el 50% y 75% de la vulnerabilidad procedería de países miembros de la OCDE (GFI, 2018). El G20 (más algún país europeo) y los territorios de ultramar bajo su control representan el 88% de la opacidad fiscal internacional.
Por lo que respecta a la inversión extranjera directa en África, más de 2/3 del riesgo procede también de países de la OCDE, si bien Emiratos Árabes Unidos destaca por su opacidad y tratados bilaterales fiscales agresivos. Por contra, países como India, China, Indonesia y paraísos fiscales como Singapur y Hong Kong, son los que más vulnerabilidad generan en relación a las inversiones exteriores africanas.
En el sector bancario es el Reino Unido y los paraísos fiscales bajo su jurisdicción los que contribuyen a un tercio de la vulnerabilidad respecto a los FFI desde África; seguido de Suiza y EE UU; 14 de los 20 primeros países son miembros de la OCDE y 4 son jurisdicciones dependientes del Reino Unido.
¿Qué medidas se han adoptado?
En los últimos años, se ha incrementado el intercambio de información a través de convenios bilaterales con un buen número de paraísos fiscales. Sin embargo, estos avances no permiten frenar los FFI.
En muchos paraísos fiscales persiste una total opacidad sobre cuestiones clave, como, por ejemplo, la titularidad de los propietarios de los fondos y activos, y la contabilidad sobre las actividades empresariales. Además, uno de los principales obstáculos para las autoridades del país que solicita información a estos paraísos fiscales es que tiene que aportar pruebas que demuestren que este último puede estar en disposición de la información requerida.
Otras iniciativas destacables son la Dodd-Frank Act de EE UU y la Directiva sobre Transparencia de la Unión Europea. La primera es un paso importante para la declaración obligatoria de las multinacionales del sector extractivo, país por país, de los pagos que realizan a los gobiernos. La UE está reforzando tanto la transparencia como el control bancario de los países con altos FFI. Por otra parte, la gran iniciativa en el sector de las industrias extractivas, la Extractive Industries Transparency Initiative, de cumplimiento voluntario, afecta solo a la información declarada por las empresas sobre los pagos realizados a los gobiernos, sin llegar a abordar los FFI, que se sustentan, precisamente, en cantidades no declaradas o manipuladas.
En algunos países, se han aprobado normas para el bloqueo y devolución de FFI, como la Kleptocracy Initiative (EE UU, 2104), que ha permitido el retorno a Nigeria de cerca de 500 millones de dólares sustraídos por el exdictador Sani Abacha. Estas iniciativas se centran, sobre todo, en fondos procedentes de la corrupción o el enriquecimiento ilícito, por lo que la repatriación de los FFI procedentes de la evasión fiscal es todavía una asignatura pendiente.
Del lado de los Estados africanos, faltan expertos cualificados (con los que cuentan, en abundancia, las multinacionales) y medios para la identificación y control de los FFI, además de marcos legales. Son muy pocos los que disponen de una unidad específica dedicada a los "precios de transferencia", y solo algunos tienen agencias anticorrupción (por otra parte, infra dotadas). La corrupción está en el origen y, a su vez, facilita muchos FFI, a través de sobornos a oficiales de aduana, inspectores fiscales y otros funcionarios. África ha sido objeto de una especial advertencia en el último informe de la organización Transparency International (2019).
¿Qué impactos tienen los FFI?
Los FFI sustraen enormes sumas de dinero imprescindibles para los países africanos. La elusión y evasión de impuestos por esta vía sustrae a las poblaciones africanas (entre 1/3 y el 50% por debajo del umbral de la pobreza) los fondos públicos necesarios para servicios sociales básicos. Diversas organizaciones, como Oxfam, han analizado el vínculo directo entre los FFI/paraísos fiscales y la vulneración de derechos humanos fundamentales. Otras, como Christian Aid, han abordado esta cuestión en relación a los fondos necesarios para aumentar la escolarización o reducir la mortalidad infantil.
Los FFI constituyen en África una vertiente clave de la denominada "maldición de los recursos naturales". La mayoría de las multinacionales del sector extractivo operan en países extremadamente pobres. Los 10 últimos países del Índice de Desarrollo Humano del PNUD (2018) están en África Subsahariana y 9 de ellos son ricos en recursos naturales. Los FFI contribuyen, además, a acrecentar las desigualdades sociales. África cuenta con varios de los países más desiguales del mundo, empezando por Suráfrica.
Los impactos negativos en el plano económico son también muy importantes. Algunas estimaciones (según los expertos James Boyce y Léonce Ndikumana) señalan que el stock de capital de África habría crecido un 60% y el PIB un 15% en 2012 si no se hubiesen producido FFI. Los cuales provocan, además, que la carga fiscal efectiva de las pequeñas y medianas empresas sea superior a la de las grandes multinacionales.
¿Qué vías hay de progreso?
La desaparición de los paraísos fiscales y el establecimiento de los marcos prescriptivos sobre transparencia y rendición de cuenta son dos premisas básicas. Las vías resolutivas son sustancialmente políticas.
Para que exista una auténtica arquitectura global sobre FFI se necesita una mayor coordinación entre organizaciones internacionales, un papel más activo de las instituciones financieras internacionales en el procesamiento de datos y la incorporación de los países africanos a todos los foros y debates sobre FFI organizados por los Estados más desarrollados.
Los países africanos tienen, por su parte, que rendir cuentas sobre sus ingresos y presupuestos. De nada sirve recaudar más fondos si no se aplican a mejorar las condiciones de vida de las poblaciones locales.
Pese a que los Objetivos de Desarrollo Sostenible mencionan la necesidad de reducir los FFI – lo cual es ya un paso adelante respecto a los objetivos anteriores -, para avanzar de forma efectiva en este ámbito es preciso una reforma en profundidad del sistema financiero y fiscal global. En caso contrario, los FFI seguirán su curso imparable.
