El objetivo de Panamá es utilizar en su beneficio la rivalidad entre Pekín y Washington valiéndose de su ventaja geoestratégica. El Ejecutivo panameño sostiene que pese a ser un país pequeño ha podido negociar de tú a tú con Estados Unidos. Una afirmación inverosímil. Aún más improbable resulta hacerlo con China.
Panamá y la República Popular China acaban de cumplir seis años de relaciones. Desde el establecimiento de lazos en junio de 2017 hasta la visita oficial de Xi Jinping en diciembre 2018 ambos países vivieron un romance diplomático.
Empresas chinas, estatales y privadas, ganaron licitaciones para numerosas concesiones. Fueron anunciados los más diversos proyectos. Una terminal de cruceros, un nuevo edificio para su Embajada, una línea ferroviaria de alta velocidad a Costa Rica, un enorme centro de convenciones o un cuarto puente sobre el Canal. Fueron firmados numerosos acuerdos. Progresaron las conversaciones de libre comercio.
Como exponía Euclides Tapia, profesor titular de la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad de Panamá, China se apropia por ósmosis y sin referéndum del Canal. Ha desarrollado una política de inversión agresiva en lugares claves de la economía nacional.
Seis años después, la cartera china es más modesta. La terminal está a punto de concluirse y el centro de convenciones abierto, pero los demás proyectos se retrasaron o abandonaron. ¿Qué había ocurrido?
El presidente panameño Laurentino Cortizo – elegido en 2019 – volvió a alinear su política exterior hacia EE UU, aliado tradicional. El Gobierno interrumpió las conversaciones del acuerdo comercial para revisar el contenido de las negociaciones. Empresas chinas perdieron las licitaciones de infraestructuras clave. Fue rechazada la propuesta de tren de alta velocidad de más de 4 mil millones de dólares para conectar la ciudad de Panamá con el norte del país. Fue cancelado el proyecto de transmisión eléctrica de mil millones en la costa del Caribe, en el cual un grupo chino se encontraba entre los dos licitadores calificados, y reestructurado como una asociación público-privada. El Ministerio de Obras Públicas confirmó que el nuevo puente sobre el Canal, adjudicado en julio de 2018 a un consorcio liderado por China Harbor Engineering y China Communications Construction Company, iba a ser reducido.
El embajador de la República Popular, Wei Qiang, al tiempo que dice respetar los intereses norteamericanos, denuncia indignado la paranoia antichina. Qiang es un diplomático prestigioso cuya elección prueba el valor que se reconoce a Panamá. Además, Pekín ha establecido un Instituto Confucio en la Universidad de Panamá, envía a 30 personas a China continental cada año con becas y regularmente dona artículos (bolsas de alimentos, utensilios deportivos, etc.) a las comunidades pobres.
La historia de los puentes ilustra de modo especial la vacilante política panameña entre EE UU, el antiguo protector, y la potencia asiática. El primero fue una proeza de la ingeniería estadounidense. Empresas europeas construyeron el segundo y el tercero. La construcción del cuarto por China – retrasado por la polémica – sigue adelante.
Oficialmente no ha ejercido más presión, es obvio que el aumento de las inversiones mencionadas ha levantado ampollas en Washington. En noviembre de 2021, la Autoridad del Canal de Panamá firmó un contrato con el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de EE UU para servicios de consultoría y asesoramiento en un proyecto futuro de infraestructura de 2.000 millones de dólares para garantizar el suministro adecuado de agua al Canal.
Hasta ahora la Casa Blanca se ha limitado a señalar los riesgos estratégicos de los avances chinos sin tomar mayores medidas. En sus visitas altos funcionarios norteamericanos transmiten la necesidad de tener cuidado. Indican que pese a prometer mucho, el gigante asiático no cumple. Y si lo hace acompañan a la observancia no pocas ataduras peligrosas a medio y largo plazo.
Si se lo propusiera, Washington podría en cualquier momento incrementar su apoyo al país centroamericano. Como por ejemplo en la crisis migratoria. Panamá desea obtener más recursos para abordar los crecientes flujos de América del Sur. En el primer trimestre, 87.390 migrantes han cruzado la peligrosa jungla del Darién en el sur. Casi un cuarto de millón en 2022 en lo que representó el mayor flujo registrado en esa ruta hasta ahora. Los más significativos han sido de haitianos, ecuatorianos y venezolanos. La canciller panameña, Janaina Tewaney Mencomo, describió su reciente reunión con Colombia y EE UU como “llamada de atención para la puesta en marcha de acciones que logren atender de manera integral esta situación”. Hasta ahora los resultados tangibles han sido limitados.
Tras ser durante mucho tiempo prioridad absoluta para EE UU, Panamá ha pasado a un segundo plano. Llegó a estar durante cuatro años sin embajador, cargo ocupado en la actualidad por Mari Carmen Aponte (primera mujer puertorriqueña designada embajadora). Su predecesor había renunciado en 2018 argumentando diferencias con Donald Trump.
Esto no quiere decir que no haya una presencia militar más o menos larvada de EE UU, sobre todo en el Darién. La razón junto a la cuestión de los flujos migratorios irregulares es esencialmente geopolítica. Se trata de los intereses norteamericanos y la penetración china, el control de puertos y, con perspectiva estadounidense, el aumento del cruce de terroristas en la frontera con la Colombia del izquierdista Gustavo Petro.
El papel de Panamá como centro logístico global lo convierte asimismo en un nexo para la delincuencia internacional. El desafío de seguridad es multidimensional: narcotráfico, actividad criminal de bandas y pandillas, guerrillas, lavado de dinero, contrabando de mercancías…
En un aspecto más económico, el Tratado de Promoción Comercial con EE UU (en vigor en 2012) permitía mantener los aranceles a la importación de una serie de productos agrícolas. Debían eliminarse de forma gradual desde el año pasado. Cortizo, de origen ganadero, tenía entonces un índice de aprobación de solo el 21%, y no podía permitirse perder el apoyo de los agricultores. En julio, el país vivió protestas motivadas por el aumento del coste de vida y la corrupción generalizada. De modo nada casual, Panamá anunciaba la reactivación de las negociaciones comerciales con China. Con todo, la medida para presionar a Washington estaba condenada al fracaso dada la formidable industria exportadora norteamericana y la vulnerabilidad de los pequeños agricultores latinoamericanos. Por no mencionar que sentaría un precedente para otros socios latinos de libre comercio.
Emilie Sweigart, editora de Americas Quarterly, explica que Cortizo se ha comprometido a reiniciar las estancadas negociaciones sobre un acuerdo de libre comercio con China. En consecuencia, los proyectos chinos de infraestructura en la zona del Canal han vuelto a aumentar. Incluso el mandatario se siente frustrado ante la incapacidad de EE UU para materializar las grandes promesas de proyectos de desarrollo. Recuerda la visita en 2022 de una delegación de la Administración de Joe Biden promocionando el programa “Build Back Better World”. Esta alternativa verde para intentar contrarrestar la expansión de la influencia china de la Iniciativa de la Franja y la Ruta hasta ahora no se ha hecho realidad.
Por su parte, China sigue avanzando y es el segundo usuario principal del Canal que a través de su página web informa que debido a la sequía mantendrá las medidas de ahorro de agua. Si bien se tratará, en lo posible, de no afectar los tránsitos por la vía interoceánica, el impacto es inevitable. En marzo, envió la mayor delegación de empresas a la feria comercial anual de Panamá. Sin duda, un acuerdo comercial con Panamá sería un hito para Pekín. La mitad de las casi 40 empresas chinas establecidas en Panamá se ha acogido a la ley de régimen especial para hacer del país su centro de reexportación regional. La Zona Libre de Colón, la más grande del continente, funciona como centro logístico. Productos chinos – desde electrodomésticos a ropa, artículos del hogar y sobre todo medicamentos – son enviados al resto de América Latina. A ello se ha unido la fabricación de automóviles.
En telecomunicaciones, Huawei, ZTE y Xiaomi están bien establecidos. En finanzas, el Banco de China realiza operaciones bancarias comerciales en Panamá. En 2021, la Superintendencia panameña de Bancos multó a la entidad con un millón de dólares por deficiencias en la prevención del lavado de dinero y otros 250.000 por violaciones a las normas bancarias. En minería, Jiangxi es un accionista cardinal, aunque minoritario, de First Quantum, cuya operación Minera Panamá aporta el 4,75% del PIB. El 60% de la producción de la mina se exporta a China para su fundición.
Panamá debería dejar de fundamentar el nexo con EE UU y China en exclusiva en la evidente trascendencia estratégica del Canal. Lo mismo ocurre en las relaciones con sus vecinos latinoamericanos.
Colón, Balboa y Cristóbal ocupan los puestos 76, 81 y 305 en el Índice de Desempeño de Puertos de Contenedores del Banco Mundial de 2022. Los tres han perdido posiciones con respecto al año anterior. Por contra, el puerto colombiano de Cartagena obtuvo el quinto lugar en la clasificación, sacando ventaja a los de Panamá y otros de la región. Datos sorprendentes teniendo en cuenta que el sector logístico representa el principal motor de desarrollo económico gracias a la actividad generada a través del Canal.
Así, según el experto panameño del mundo marítimo Julio De La Lastra “las grandes ventajas cualitativas de Panamá en el sector marítimo, logístico y portuario, no son necesariamente competitivas”. El miembro y asesor de la junta directiva de la Autoridad Marítima de Panamá y vocal y expresidente de la junta directiva del Consejo Nacional de la Empresa Privada sostiene que con nuestra privilegiada posición geográfica “nos dormimos en los laureles” y muchos no quieren aceptar que hemos perdido hegemonía en cuestión de atraque portuario. El empresario asegura que “ni gobierno ni sector privado abrimos los ojos todavía”.
Los puertos panameños están siendo más caros que los de Colombia, donde los puertos tuvieron la visión de que el negocio no era el transbordo, sino la carga, importación y exportación, con un menor coste.
La eficacia de la infraestructura portuaria es un factor clave para su competitividad general y los costes del comercio, por lo que cualquier ineficiencia o barrera no arancelaria entre estos actores resultará en costes más altos, menor competitividad y menores volúmenes comerciales.
Nada objetable hay en principio en el deseo del Gobierno panameño de continuar la relación históricamente estrecha con EE UU. Tampoco en el de seguir trabajando con China. Léase dar la bienvenida a las inversiones de Pekín.
Para lograr mantener su neutralidad frente a las dos superpotencias, Panamá ha de evitar no solo dar una importancia excesiva al Canal, ha de constatar que la utilización de la política comercial para obtener concesiones es equivocada al mostrar los límites de países pequeños para enfrentarse a las potencias económicas.
Y un último apunte: sería aconsejable diversificar la colaboración con otros socios: Corea del Sur, Japón, la Unión Europea… Estos no solo expandirán intercambios y cooperación sino alertarán sobre los riesgos de las ofertas a menudo depredadoras del régimen chino. Ayudarán así a poner el foco en el fortalecimiento de las instituciones, la transparencia en la contratación y la aplicación equitativa de la ley.
