El secretario general de Naciones Unidas ha elaborado un extenso informe sobre cómo los líderes mundiales pueden abordar los desafíos globales que se avecinan. El documento abarca una considerable variedad de temas, desde las misiones de mantenimiento de la paz y los derechos de las mujeres hasta el cambio climático y la ciberseguridad.
El secretario general de la ONU, António Guterres, ha lanzado “Una nueva agenda para la paz”, un sumario de políticas centrado en el futuro de la cooperación multilateral en materia de seguridad. El informe se encuadra dentro de una serie de documentos que Guterres ha hecho circular entre los Estados miembros de la ONU para sentar las bases de un evento pomposamente titulado Cumbre del Futuro programado para septiembre de 2024. El secretario general espera que este evento sea una oportunidad para que los líderes mundiales debatan sobre cómo reformar las instituciones internacionales para abordar los desafíos globales que se avecinan. Sus documentos cubren temas que van desde la gobernanza financiera global hasta la colaboración internacional en el espacio.
Cuando Guterres anunció inicialmente su intención de convocar la Cumbre del Futuro en 2021, el tema de la paz y la seguridad no parecían estar entre sus principales prioridades. El secretario general y los Estados miembros de la ONU estaban aún digiriendo en ese momento las lecciones de la Covid-19. Los desafíos más apremiantes de la agenda multilateral parecían ser los relacionados con futuras pandemias y el cambio climático. Dos años después, estos problemas no han desaparecido, pero la agresión a gran escala de Rusia contra Ucrania ha provocado que los diplomáticos se encuentren ahora deseosos de ver qué tiene que decir Guterres sobre cómo evitar futuros conflictos. Las cada vez más numerosas señales de fallos en la existente arquitectura de paz y seguridad de la ONU —como la decisión tomada por Malí, en junio, de exigir la retirada de las fuerzas de paz de la ONU de su territorio— han aumentado aún más el interés por la Nueva Agenda.
El propio título del informe está calculado para generar expectativas. La Agenda para la Paz original, presentada por el secretario general Boutros Boutros-Ghali en 1992, fue una declaración fundacional sobre el papel de Naciones Unidas en la estabilización del mundo tras la Guerra Fría. Dio la bienvenida al final de la “desconfianza y la hostilidad” entre las dos superpotencias, Estados Unidos y la recién disuelta Unión Soviética, y esbozó cómo la ONU, guiada por un Consejo de Seguridad más o menos unido, podría reforzar su trabajo en diplomacia preventiva, mantenimiento de la paz, y cumplimiento y consolidación de ésta después de un conflicto. Su visión de una ONU activista e intervencionista estableció los términos para los debates políticos en torno a la organización en las siguientes tres décadas.
La Nueva Agenda marca una ruptura con el legado de su predecesora, aunque no total. Continúa destacando la importancia de la prevención de conflictos y la consolidación de la paz y declara que, a pesar de los reveses en casos como el de Malí, el mantenimiento de la paz sigue siendo “central” para la misión de Naciones Unidas. Pero el foco real del documento no está en lo que la ONU puede hacer en situaciones de conflicto como institución. Por el contrario, es en gran medida un ensayo sobre lo que los miembros de la organización deben hacer por sí mismos para evitar que los riesgos geopolíticos aumenten aún más y sobre qué pasos deben seguir los Estados para abordar la violencia interna. A lo largo de buena parte del documento, las agencias y los funcionarios de la ONU son presentados en el papel de actores secundarios —disponibles para convocar debates sobre temas complicados, ofrecer conocimientos imparciales y canalizar fondos hacia esfuerzos de consolidación de la paz que merezcan la pena— más que como protagonistas por sí mismos de las tareas de prevención y establecimiento de la paz. Se trata de un informe sobre la cooperación multilateral en un orden internacional cada vez más fragmentado y desigual al que Guterres cree que la ONU debe adaptarse para dedicarse a facilitar la cooperación internacional, no a pretender liderarla.
Una Nueva Agenda para un nuevo mundo
La Nueva Agenda comienza anunciando que las condiciones que sirvieron para dar forma a la Agenda de 1992 ya no están presentes. En contraste con el énfasis del documento anterior en el fin de la desconfianza, señala que las tensiones entre naciones, y en el interior de estas, “han sembrado desconfianza en el potencial de las soluciones multilaterales para mejorar las vidas y han amplificado los llamamientos a nuevas formas de aislacionismo”. El documento es refrescantemente sincero en lo referente a cómo la era posterior a la Guerra Fría ha dado paso a una nueva fase de competencia geoestratégica y geoeconómica. La violencia va en aumento en todo el mundo, y las nuevas tecnologías, como las ciberarmas y la inteligencia artificial, están creando novedosos y sobrecogedores peligros.
En mayor medida que el documento de 1992, la Nueva Agenda vincula estas tendencias de seguridad a los obstáculos al desarrollo económico internacional. Subraya las conexiones entre la desigualdad y el conflicto, aunque admite que a menudo estas son “no lineales e indirectas” y destaca que los miembros de la ONU están realizando escasos avances para lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que se supone que culminarán en el fin de la pobreza extrema en todo el mundo para 2030. En general, las secciones analíticas de la Nueva Agenda para la Paz están diseñadas para hacer de su lectura una experiencia incómoda.
No solo el estado de ánimo que subyace en la Nueva Agenda es mucho más sombrío que en su homónima, las soluciones propuestas para los desafíos del momento también difieren significativamente. La primera Agenda para la Paz dedicó un espacio considerable a los diversos tipos de operaciones de seguridad que el Consejo de Seguridad podía autorizar, llegando incluso a pedir una nueva generación de “unidades de aplicación de la paz” que estarían disponibles y preparadas para desplegarse con el objetivo de sofocar futuras crisis. La Nueva Agenda pone menos énfasis en las fuerzas de intervención. Si bien anima a las misiones de la ONU a realizar avances técnicos —como un mejor aprovechamiento de los datos y de la tecnología de la información—, también insta a los miembros de la organización a “reflexionar sobre los límites y el futuro del mantenimiento de la paz”.
Esta idea no es exactamente nueva: numerosos paneles de expertos han reflexionado largo y tendido sobre el estado de las misiones de la ONU desde los 90. Pero hay una potente insinuación de que el Consejo de Seguridad debe adoptar un enfoque cauteloso a la hora de poner en pie nuevas misiones de cascos azules. En contraste, la Nueva Agenda subraya la necesidad de que la ONU ofrezca a la Unión Africana (UA) y otras organizaciones africanas apoyo financiero “sistemático” para lanzar sus propias operaciones sobre el terreno. Resolver este problema de financiación (que, como ha señalado Crisis Group, ha sido tema de debate en la ONU, de forma intermitente, durante más de 15 años) es una prioridad para el secretario general Guterres y ya es objeto de amplios debates entre los miembros del Consejo de Seguridad.
Intergubernamentalismo
Muchas de las partes más llamativas de la Nueva Agenda no se refieren a preocupaciones operativas e institucionales, sino que se centran en la necesidad de que los Estados miembros de la ONU resuelvan sus tensiones y restablezcan la confianza entre ellos. Si bien anuncia que la era post Guerra Fría ha terminado y reconoce la realidad de una rivalidad entre las grandes potencias, el documento no declara que el mundo esté inmerso en una nueva Guerra Fría entre Occidente y Rusia o entre EE UU y China. En su lugar, imagina un mundo en el que los países de todas las formas y tamaños tengan como objetivo lograr la “independencia estratégica”, y sea la multipolaridad más que la política de bloques la que esté a la orden del día.
En este contexto, la Nueva Agenda subraya como punto básico que “la fuerza motora de un nuevo multilateralismo debe ser la diplomacia”. La ONU es una “plataforma” para que los Estados se relacionen entre sí, incluso cuando otros canales se hayan bloqueado, mientras que el secretario general y la Secretaría de la ONU pueden actuar como facilitadores imparciales de medidas que fomenten la confianza entre los países miembros. Este énfasis en la imparcialidad será bien recibido por muchos funcionarios no occidentales que sienten que la Secretaría ha experimentado una tendencia a seguir las agendas estadounidense y europea desde los 90.
Un mensaje recurrente en el documento es que los Estados deben reunirse en nuevos formatos para negociar nuevos mecanismos (o actualizar los ya existentes) con el fin de abordar desafíos urgentes. La cooperación será especialmente importante en el ámbito de las nuevas tecnologías, que consumen gran parte de la energía intelectual del informe. La Nueva Agenda insta a los miembros de la ONU a formular nuevas normas y directrices y, en algunos casos, redactar nuevos tratados, para reducir los riesgos de ciberataques, evitar una carrera armamentista en el espacio exterior, prohibir el uso de sistemas letales de armas autónomas, gestionar las aplicaciones militares de la inteligencia artificial y abordar peligros biológicos en continua evolución.
Forjar acuerdos sobre estos temas es en gran medida competencia de los Estados, aunque el secretario general y las agencias de la ONU puedan ayudar. Guterres promete emplear su buen oficio “en reforzar el desarme y en nuevos dominios potenciales como el espacio exterior y el ciberespacio”. También sugiere establecer un “mecanismo de responsabilidad multilateral independiente” para controlar los abusos del ciberespacio. Sin embargo, este documento no propone nuevas instituciones multilaterales como las respuestas inevitables a los problemas globales. En su lugar, señala que son los países quienes deben asumir la responsabilidad de establecer nuevos marcos para hacer frente a esos problemas.
Dado este énfasis en el intergubernamentalismo, los lectores podrían esperar que la Nueva Agenda profundizara en cómo mejorar instituciones intergubernamentales existentes, como el Consejo de Seguridad. En este aspecto, sin embargo, el informe es cauteloso. Recomienda un “avance urgente” en la reforma del Consejo de Seguridad, lo que provocará una sonrisa irónica de cualquiera que haya trabajado en el tema —un sempiterno centro de atención del personal de la ONU que muy rara vez parece ir a alguna parte—, incluso aunque esta cuestión ocupe un lugar prominente en la agenda de Nueva York después del ataque de Rusia a Ucrania. Anima a la Asamblea General a ser más activa en materia de paz y seguridad, y se inclina por “elevar” el trabajo de la Comisión de Consolidación de la Paz, un foro en el que los Estados pueden buscar apoyo internacional para tratar estos temas. Estas son propuestas sólidas aunque ambiciosas, pero Guterres evita meterse en el jardín de abordar las reformas estructurales de la arquitectura de paz y seguridad de la ONU, probablemente bajo la premisa de que los debates institucionales desviarán la atención de asuntos más urgentes.
Incluso dejando a un lado los callejones sin salida institucionales, es legítimo preguntarse si los miembros de la ONU estarán a la altura del llamamiento de la Nueva Agenda a un mayor compromiso intergubernamental con los riesgos globales. Ya hay varios comités y grupos de trabajo repartidos por Nueva York y Ginebra tratando temas como el ciberespacio y otras nuevas tecnologías. Sus avances son lentos, en el mejor de los casos. El secretario general espera presumiblemente que los líderes que se reúnan para la Cumbre del Futuro inyecten nueva energía política en estos procesos, o lleven los debates sobre tecnología y seguridad a un nivel superior. Puede poner sobre la mesa las advertencias de los líderes en el ámbito de la tecnología, que han hecho funestas predicciones sobre los peligros que plantea, en especial la inteligencia artificial. No obstante, Guterres debe ser consciente de que algunas de las propuestas de la Nueva Agenda, como la abolición completa de las armas nucleares, en la actualidad están lejos de ser factibles políticamente. Como reconoce de facto la Nueva Agenda para la Paz, los funcionarios de la ONU pueden instar a los Estados a actuar en base al interés común, pero no pueden obligarlos a hacer lo correcto.
Conflictos civiles, género y clima
Otra pregunta más que plantea el respaldo a la diplomacia entre Estados por parte de la Nueva Agenda es lo que cree Guterres que se puede hacer para prevenir conflictos dentro de los Estados. Durante la mayor parte de la era post Guerra Fría, el principal foco de atención de la ONU en materia de seguridad —y la tarea más habitualde las operaciones de paz de los cascos azules— fue lidiar con guerras civiles. La Nueva Agenda deja claro que sigue habiendo conflictos internos por todas partes. De hecho, pretende ampliar los debates políticos más allá de las guerras civiles para abarcar “la violencia perpetrada por grupos criminales organizados, terroristas y extremistas violentos, incluso fuera de los conflictos armados”. Pero aborda estas amenazas con precaución, advirtiendo de que hablar de esa violencia puede parecer “un llamamiento a internacionalizar los asuntos internos”.
Guterres se esfuerza al máximo en enfatizar que la ONU no debe pretender interferir en los asuntos internos de sus miembros. La prevención, señala, “a menudo se percibe como un disfraz para la intervención”. El documento busca separar la idea de la prevención de conflictos de este complicado legado, argumentando que el papel principal de la ONU debería ser respaldar las “infraestructuras nacionales para la paz”. También insta a los gobiernos y las ONG a desarrollar estrategias para abordar los problemas dentro de los Estados por iniciativa propia —más que seguir los dictados del Consejo de Seguridad o los donantes internacionales—, mientras acuden a la ONU en busca de experiencia y financiación. En relación con esto, la Nueva Agenda hace un llamamiento a los donantes para que aceleren los esfuerzos para cumplir con los ODS, con el fin de colocar a los Estados en una posición sólida para enfrentarse a sus propios retos internos.
Los lectores escépticos pueden preguntarse, con motivo, si esta visión de la prevención de conflictos con liderazgo a nivel nacional es de mucha utilidad en países ferozmente divididos o en aquellos con gobiernos brutalmente represivos. A algunos también les puede preocupar si dará alicientes a los regímenes autoritarios, que a menudo disfrazan sus abusos con referencias a “asuntos internos”. La Nueva Agenda parece anticiparse a este problema, estipulando que los gobiernos deben mantenerse dentro de los confines de las normas internacionales, subrayando la importancia de los derechos humanos y de un enfoque inclusivo de la sociedad civil, aunque reconoce el “espacio cada vez más reducido para la participación cívica” en gran parte del mundo.
El documento expresa especial alarma por una “reacción de retroceso contra los derechos de las mujeres, incluida la salud sexual y reproductiva”. Este punto es bienvenido, ya que hubo rumores mientras se redactaba la Nueva Agenda de que las cuestiones de género recibirían poca atención en el texto. En términos retóricos, al menos, el género obtiene su reconocimiento. El documento rompe con la terminología anterior de la ONU con un llamamiento a “desmantelar el patriarcado”. Este lenguaje tan audaz no viene acompañado de propuestas concretas, limitándose a repetir llamamientos previos de Naciones Unidas para una mayor inclusión de las mujeres en los procesos políticos y más fondos para promover la igualdad de género. No obstante, la Nueva Agenda hace un gesto político al destacar estos temas en un momento en el que muchos miembros de la ONU, incluidos China y Rusia en el Consejo de Seguridad, están tratando de dejarlos de lado.
La Nueva Agenda también demuestra una pizca de coraje político al enfatizar el impacto del cambio climático en la paz y la seguridad. Este ha sido un tema sensible desde 2021, cuando Rusia vetó una resolución del Consejo de Seguridad presentada por Irlanda y Níger que pedía una atención más sistemática de la organización a la seguridad climática, argumentando que la evidencia de una relación causal entre el calentamiento global y la inseguridad es insuficiente. Aunque grandes potencias no occidentales de Naciones Unidas, como China, India y Brasil, también han mostrado dudas sobre los vínculos entre la seguridad y el clima, una sólida mayoría de los miembros de la ONU ha seguido expresando su preocupación por los efectos del clima extremo, las sequías y la subida del nivel del mar en la estabilidad internacional. El secretario general sigue el ejemplo de esta mayoría, exigiendo tanto al Consejo de Seguridad como al Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático que presten una mayor atención al tema, además de pedir nuevos centros neurálgicos regionales de la ONU para asesorar a los países sobre los riesgos climáticos, lo que sería un paso adelante respecto a la práctica actual de la organización de incorporar asesores de seguridad climática a operaciones de paz individuales.
Una mezcla de precaución y audacia
La Nueva Agenda toca una enorme variedad de temas (que van mucho más allá de los señalados anteriormente), y los miembros de Naciones Unidas probablemente los abordarán de manera algo caótica. En algunos casos, como las discusiones sobre los acuerdos de financiación de la ONU y la UA, el documento simplemente respalda procesos diplomáticos que ya están en marcha. Y algunas propuestas, como las que se refieren a las nuevas tecnologías, tardarán en ser llevadas a la práctica, si es que puede hacerse. A corto plazo, es probable que los diplomáticos busquen un paquete de ideas de la Nueva Agenda que puedan incluir como parte de un documento más amplio en la próxima Cumbre del Futuro. Como ejemplo, muchos especulan que reforzar la Comisión de Consolidación de la Paz es una buena prioridad institucional para 2024, ya que será mucho más fácil lograr un acuerdo sobre esa medida que sobre la reforma del Consejo de Seguridad.
Independientemente de cómo se desarrolle el tira y afloja diplomático del próximo año, la Nueva Agenda ofrece una imagen interesante de cuál es el estado de ánimo dentro de la sede de la ONU en este momento. En muchos sentidos, es un documento modesto y prudente, que enfatiza los límites de las herramientas operativas de la organización e intenta enterrar el legado de la era de intervencionismo posterior a la Guerra Fría. Reconoce que a medida que los Estados buscan una mayor “independencia estratégica”, cuestionarán las estructuras de poder establecidas de la ONU, lo que implícitamente incluye al Consejo de Seguridad, con sus dominantes cinco miembros permanentes. Pero es también una declaración clara de lo que falla en el sistema internacional y, especialmente en su llamamiento para la regulación multilateral de las nuevas tecnologías, ofrece un audaz boceto de cómo podría ser el futuro de la cooperación internacional en seguridad en algunas áreas. Si la visión del documento se convirtiera en realidad, supondría una importante alteración del lugar que ocupa la Naciones Unidas en el escenario mundial. Revela una organización que quizá vaya a desplegar menos cascos azules, pero aún podría reservarse un papel importante y duradero a la hora de ayudar a los Estados a desenvolverse en los grandes cambios globales.
La versión original de este artículo se ha publicado en International Crisis Group. Traducción de Natalia Rodríguez.
