El Presidente estadounidense está poniendo en peligro el acuerdo nuclear internacional con Teherán. La Unión Europea debería tratar de salvarlo, pero estar preparada en caso de que fracase.
En 2015, las grandes potencias internacionales se felicitaron por frenar el programa de armamento nuclear de Irán gracias al Plan de Acción Integral Conjunto (PAIC), normalmente denominado el “acuerdo con Irán”. Sin embargo, el pasado mes de octubre, el Presidente estadounidense, Donald Trump, “descertificó” el cumplimiento iraní de los términos del acuerdo, con lo que lo puso en peligro. Trump dijo que el PAIC era “una de las negociaciones peores y más injustas llevadas a cabo jamás por Estados Unidos”. Los demás firmantes criticaron su decisión: la Unión Europea la ha condenado sin reservas y China y Rusia han asegurado que Teherán está respetando las condiciones del PAIC.
La decisión de no certificar el cumplimiento de Irán no ha arruinado el pacto. Trump traspasó la decisión al Congreso, con la orden de “arreglar” el acuerdo o volver a imponer sanciones a Teherán. La fecha límite para que las cámaras restauraran las sanciones por la vía rápida era el 12 de diciembre, pero no estaba obligado a hacerlo. Da la impresión de que el Congreso tiene pocos deseos de volver a imponer las sanciones, porque no ha cumplido el plazo. Tampoco ha logrado llegar a un acuerdo para reparar el pacto. A no ser que Trump tome la decisión inmediata de volver a imponer las sanciones, todas las miradas estarán puestas en enero de 2018. Los términos del PAIC exigen que el presidente de EE UU renuncie a las sanciones periódicamente, y el próximo plazo para hacerlo expira en enero. Es posible que Trump decida restablecer por lo menos parte de las sanciones.
Si Estados Unidos volviera a imponer las sanciones, el PAIC quedaría gravemente debilitado. Pero, incluso en el caso de que el Congreso y Trump no las impongan de forma inmediata, el futuro del pacto es incierto. El carácter imprevisible de Trump y su hostilidad hacia el acuerdo permiten pensar que en algún momento futuro pretenda destruirlo, y en el Congreso hay muchos republicanos que le apoyarían. Esta incertidumbre hace que las empresas internacionales se mantengan apartadas de Irán, lo que reducirá los ya pequeños beneficios económicos de levantar las sanciones. Como consecuencia, es posible que los iraníes pierdan interés en el acuerdo, porque los beneficios económicos eran la principal ventaja.
Trump ha acusado a Teherán de “múltiples violaciones del acuerdo”. Sin embargo, el Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA), encargado de vigilarlo, ha confirmado en numerosas ocasiones que Teherán está cumpliendo las condiciones. Su director general, Yukiya Amano, declaró en octubre de 2017 que “se están respetando los compromisos nucleares asumidos por Irán en virtud del PAIC”. Es cierto que, a veces, Teherán ha estado a punto de rebasar los límites del pacto, pero el órgano de vigilancia del PAIC, la Comisión Conjunta, resolvió rápidamente esos casos, que no llegaron a ser infracciones del acuerdo.
Trump tiene más argumentos cuando afirma que Irán no está respetando el espíritu del PAIC. No cabe duda de que, aunque Teherán esté cumpliendo el acuerdo al pie de la letra, no se ha convertido en un actor internacional constructivo. Su política exterior sigue siendo tan desestabilizadora como era antes del acuerdo. Teherán interviene, directamente o a través de los grupos que patrocina, en Siria, Líbano, Irak, el Golfo y Yemen. La política exterior iraní no es la única responsable de la inestabilidad en la región, pero EE UU considera que sí lo es. Trump, como Israel y Arabia Saudí, piensa que Irán es intrínsecamente malvado y lo sitúa al mismo nivel que Corea del Norte.
El acuerdo nuclear, por su parte, tiene fallos. Si bien ha interrumpido las operaciones de enriquecimiento de uranio por parte de Irán, no impide que intente desarrollar misiles balísticos capaces de albergar cabezas nucleares. Y muchas de las cláusulas del PAIC que limitan las operaciones de enriquecimiento expiran en un plazo de 10 a 15 años a contar desde 2016. Salvo que la política exterior iraní cambie en ese periodo, ese será un grave problema para la seguridad regional y mundial a partir de mediados de la década de 2020.
Los partidarios de una postura más dura alegan que, con la amenaza de recuperar las sanciones, Estados Unidos tendrá más peso frente a Teherán para renegociar el acuerdo nuclear y pulir sus supuestos fallos. Pero la UE, Rusia y China no quieren romper sus compromisos ni restablecer las sanciones mientras Irán respete el pacto. Si EE UU reniega de lo que ha firmado y restablece las sanciones por su cuenta, las demás potencias no seguirán sus pasos, y las sanciones estadounidenses, por sí solas, no serían suficientes para obtener concesiones de Teherán, sino que solo servirían para hacerle el juego a los más intransigentes que desean recuperar el programa nuclear. Y, una vez que la República islámica reanudara las actividades de enriquecimiento, sería difícil revivir el régimen internacional de sanciones que le obligó a firmar el PAIC. Costó muchos años poner acuerdo a todas las partes. A corto plazo, la alternativa al PAIC no es un acuerdo mejor sino cero acuerdo y, probablemente, la vuelta al enriquecimiento de uranio en Irán.
La UE debe convencer a EE UU de que su estrategia es contraproducente. El acuerdo es un elemento necesario pero insuficiente de una estrategia más amplia respecto a Irán. No puede resolver por sí solo los retos que plantean la política exterior y el programa de misiles de Teherán, pero sí aumenta las posibilidades de éxito. Para convencer a Estados Unidos, los europeos tienen que persuadir al gobierno y al Congreso de que están seriamente dispuestos a remediar los aspectos problemáticos de la aplicación del acuerdo. Asimismo, deben encontrar un marco que les permita abordar las preocupaciones por el desarrollo de misiles y el futuro a largo plazo del programa nuclear iraní. La UE debe subrayar que, al restablecer las sanciones, Washington hará que sea más difícil reunir la amplia coalición internacional necesaria para garantizar la plena aplicación del acuerdo y abordar el futuro del programa nuclear de Irán.
Europa tiene que conducir a Estados Unidos, China y Rusia hacia la reanudación de las negociaciones con Irán para eliminar las ambigüedades del PAIC. El paso fundamental es aclarar oficialmente hasta qué punto el OIEA puede vigilar las instalaciones militares y las posibles actividades de investigación y desarrollo nuclear. Aunque se supone que el OIEA debe ser el encargado de supervisarlas, el actual director Yukiya Amano ha dicho que las herramientas de que dispone el Organismo en este sentido son “limitadas” y que sería útil tener las cosas más claras. Estados Unidos alega que el OIEA debería ampliar sus inspecciones a las instalaciones militares de manera habitual y no solo cuando existe sospecha de infracción. Pero Rusia respalda la postura iraní, que consiste en que el OIEA no tiene autoridad para vigilar las actividades de investigación ni inspeccionar las instalaciones militares. La UE debe plantear la cuestión en la Comisión Conjunta y convencer a las otras partes para que se aborden las preocupaciones expresadas por Amano.
La UE tiene que trabajar con Estados Unidos, Rusia y China para iniciar un debate sobre el futuro del programa nuclear iraní una vez que las restricciones del PAIC empiecen a expirar, a mediados de la década de 2020. Si para entonces no se ha logrado ningún nuevo acuerdo, aumentará el riesgo de que el Plan se quede en nada, incluso aunque sobreviva a la presidencia de Trump. Todas las partes deben trabajar para añadir al PAIC una cláusula anexa basada una lógica de “más por más”. Irán aceptaría restringir sus actividades nucleares a cambio de que Occidente prolongase el levantamiento de las sanciones retiradas en virtud del PAIC, suavizase las demás sanciones de EE UU e hiciera todo lo posible para reducir los obstáculos al comercio y las inversiones en Irán. A medio plazo, la UE debe también elaborar una estrategia común para afrontar el programa iraní de desarrollo de misiles, que se centre en negociar con Teherán al margen del marco del PAIC. Dichas negociaciones deberían intentar, como mínimo, alejar a Irán del desarrollo de misiles capaces de albergar una cabeza nuclear. Pero lo ideal sería establecer un foro en el que se discutan los aspectos más generales de la seguridad regional.
Negociar la nueva cláusula del PAIC y tratar de restringir el programa de misiles del régimen iraní serán tareas muy complicadas, dado el estado de las relaciones entre EE UU e Irán y la rivalidad entre Irán y Arabia Saudí. La UE debe intentar que Estados Unidos y los saudíes se sienten a negociar con Irán, y unos contactos periódicos de alto nivel podrían ayudar a rebajar las tensiones. Para empezar, los europeos deben tratar de reducir la tensión entre Teherán y sus vecinos (y los aliados de los europeos) ofreciéndose a mediar en los conflictos regionales. En un primer momento, eso significaría asumir un papel más activo en los esfuerzos para poner fin a la guerra y la catástrofe humanitaria que padece Yemen e involucrar a los saudíes y los iraníes. Asimismo, la Unión tiene que tratar de intensificar los contactos personales con Irán dentro del ámbito de las sanciones actuales. Irán vive una polarización política entre conservadores y moderados y, a medio y largo plazo, la construcción de lazos sociales con Occidente puede reforzar a los moderados.
Si llega un momento en el que Estados Unidos restablezca las sanciones contra Irán sin que este haya dejado de cumplir el PAIC, la UE deberá colaborar estrechamente con China y Rusia para mantener vigente el acuerdo. Las perspectivas de supervivencia del pacto serían escasas, porque Teherán podría reanudar el enriquecimiento de inmediato. E, incluso aunque no lo hiciera, las sanciones estadounidenses seguramente empujarían a las empresas occidentales a no invertir en Irán, lo cual disminuiría los incentivos económicos del acuerdo y acabaría por hacer que el régimen iraní, en efecto, reanudara las actividades de enriquecimiento. Para evitarlo, la UE, China y Rusia tendrían que mantener la esperanza de los beneficios económicos a pesar de las sanciones de Estados Unidos.
Y eso no será tan fácil, porque la capacidad de maniobra de la UE es limitada. Revivir su “ley contra el bloqueo” le serviría de poco. Esta ley, introducida en 1996 después de que EE UU aprobara nuevas sanciones contra Cuba, prohíbe a las empresas con sede en la UE que cumplan ciertas sanciones extraterritoriales de Estados Unidos. Pero en todos estos años no ha funcionado: a las empresas les daban más miedo las posibles sanciones estadounidenses que las consecuencias de no obedecer la ley. Otras concesiones a Teherán, como rebajar las barreras comerciales, serían probablemente imposibles desde el punto de vista político, porque parecerían una recompensa a Teherán por su política exterior desestabilizadora u aumentarían las distancias entre la UE y Washington. Los Estados miembros podrían intentar suavizar las restricciones financieras que sufren las empresas europeas cuando hacen negocios en Irán, pero, en la práctica, la UE tendría pocos incentivos que ofrecer para mantener el acuerdo con vida. El único rumbo de acción viable sería recurrir a la diplomacia: por un lado, transmitir a Irán que las violaciones del acuerdo harían que la UE volviera a imponer las sanciones; por otro, intentar recuperar a Estados Unidos para el acuerdo.
Si el acuerdo fracasa, es probable que la política exterior iraní se vuelva todavía más intervencionista y desestabilizadora. Teherán adoptará una postura más agresiva respecto a EE UU, Arabia Saudí e Israel y, mientras tanto, seguirá avanzando hacia la obtención de un arsenal nuclear. Y el mundo se encontrará con otro dilema como el de Corea del Norte.
La versión original en inglés ha sido publicada con anterioridad en el Centre for European Reform. Traducción de María Luisa Rodríguez Tapia
