Los europeos están aumentando sus presupuestos de defensa desde que empezó la guerra de Rusia contra Ucrania. Pero, si los Estados miembros de la UE no coordinan mejor el gasto, la fragmentación seguirá y es posible que la industria europea de defensa salga más débil.
La invasión rusa de Ucrania, en febrero del año pasado, constituyó un punto de inflexión para la seguridad de Europa. Aunque la campaña bélica de Rusia ha sido mediocre, Moscú seguirá siendo una amenaza para Europa mientras Putin, o alguna otra persona con la misma concepción expansionista, ocupe el poder en el país. Al mismo tiempo, los problemas en la vecindad sur de Europa son cada vez más serios, empezando por la rápida expansión del programa nuclear iraní. Mientras tanto, Estados Unidos presta cada vez más atención a China, lo que significa que Europa va a tener que ocuparse más de su propia defensa. Washington quiere que sus aliados europeos contribuyan más a las fuerzas convencionales para la disuasión y la defensa frente a Rusia, en especial con el desarrollo de ejércitos de tierra más capaces. Además, EE UU también podrá prestar menos atención a la seguridad en Oriente Medio y África, por lo que los europeos tendrán que asumir más responsabilidad allí.
El problema es que los europeos todavía siguen dependiendo demasiado de Estados Unidos en materia de seguridad y están poco preparados para hacer frente solos a la situación. Las campañas de Afganistán, Malí y Libia dejaron muy claro hasta qué punto los europeos necesitan a EE UU en aspectos como el mando y el control, la inteligencia y la vigilancia, el transporte aéreo y el reabastecimiento en vuelo. Y sin la ayuda militar estadounidense a Ucrania, la ofensiva rusa probablemente habría tenido más éxito. Asimismo, los combates en suelo ucraniano han recordado a los europeos que es necesario contar con existencias suficientes de munición y armamento pesado —artillería, cohetes, sistemas de defensa antiaérea y carros de combate—, algo que la mayoría ha descuidado desde que acabó la Guerra Fría. Las donaciones de los Estados miembros a Ucrania han agotado las reservas de equipamiento y municiones y la industria de defensa tiene un límite a la hora de poder acelerar la producción, lo que subraya la necesidad de disponer de mayores reservas.
Desde la invasión rusa de febrero ha habido síntomas positivos de que los europeos se están tomando más en serio la seguridad. Muchos países han proporcionado ayuda sustancial a Ucrania y están aumentando su aportación a la tarea de disuasión de la OTAN, con el despliegue de más tropas en la frontera oriental de la Alianza. Además, la guerra ha empujado a los europeos a aumentar sus respectivos presupuestos de defensa. Según la Comisión Europea, en mayo de 2022 los Estados miembros habían anunciado un aumento del gasto en defensa de aproximadamente 200.000 millones de euros desde la invasión rusa. La UE también ha tomado medidas importantes: proporcionó más de 3.000 millones de euros de ayuda militar a Ucrania a través del Fondo Europeo para la Paz, una prueba de que está dispuesta a suministrar ayuda letal a sus socios. La Unión también planea crear una fuerza militar de reacción rápida, la denominada Capacidad de Despliegue Rápido, para hacer frente a las crisis en su vecindad.
El aumento de los presupuestos de defensa en toda Europa ayudará a compensar lo que la Comisión Europea considera un “déficit de inversión en defensa” de 160.000 millones de euros, es decir, los fondos con los que no han contado los presupuestos de defensa durante la última década por la falta de inversiones suficientes. Aun así, el aumento del gasto en defensa lo tiene difícil. En primer lugar, a los gobiernos les resulta más fácil prometer aumentos del gasto que llevarlos a cabo, sobre todo cuando por el otro lado sufren presiones para aumentar la financiación de los servicios públicos esenciales con el fin de compensar la inflación y proteger a los consumidores de la subida de los precios de la energía. En segundo lugar, la alta inflación aumentará el coste del material de defensa y disminuirá el poder adquisitivo de los presupuestos de defensa. También puede haber escasez de materias primas como las tierras raras, que son necesarias para fabricar material defensivo, un problema del que la OTAN es muy consciente. En tercer lugar, para los países miembros no siempre es fácil tener las estructuras y los procedimientos administrativos adecuados para poder un mayor presupuesto con rapidez. En concreto, a Alemania le está resultando difícil gastar los 100.000 millones de euros del fondo especial de defensa que creó tras la invasión rusa.
Otra cuestión es si el dinero de esos presupuestos de defensa aumentados se gasta de manera colaborativa y eficiente. Pues no: aunque los europeos invierten aproximadamente la mitad que Estados Unidos en defensa, la fragmentación hace que la capacidad militar europea esté muy por debajo. Se suele mencionar el dato de que, mientras que los ejércitos europeos tienen 17 tipos de carros de combate principales y 20 aviones de combate diferentes, Estados Unidos tiene un carro de combate y seis tipos de aviones de combate. Eso significa que Europa necesita más piezas de repuesto, cadenas de suministro y necesidades de formación y una logística más complicada. La Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD por sus siglas en inglés) de 2022 de la Agencia Europea de Defensa revela que, en 2021, los países europeos no gastaron de forma colaborativa más que el 18 % del presupuesto para el desarrollo de capacidades. Según CARD, “en general, los Estados miembros solo piensan en la cooperación cuando encaja con los planes nacionales, beneficia a la industria nacional o consolida una asociación estratégica”. Un ejemplo de ello es que en la actualidad existen dos programas para desarrollar cazas de nueva generación en Europa: uno encabezado por Francia y Alemania y otro en el que participan Italia, Japón y Reino Unido.
La falta de cooperación tiene muchas causas. La fundamental es que cada Estado miembro prefiere dar los contratos a su propio sector industrial. Los intentos de la UE de utilizar la normativa para abrir el mercado de la defensa han fracasado hasta ahora, porque los países recurren a las exenciones previstas por motivos de seguridad nacional para seguir protegiendo sus respectivas industrias nacionales. Pero también hay otros motivos: los proyectos multinacionales son intrínsecamente más complejos y siempre han sido caros; llegar a un acuerdo sobre la división del trabajo puede tener complicaciones políticas; puede haber diferencias estratégicas entre unos países y otros sobre la exportación de armas, lo que crea problemas si uno de los socios quiere vender a un tercer país material producido en colaboración; y algunos países de la UE prefieren comprar material a EE UU, en parte para mejorar su relación con Washington.
Una mayor coordinación del gasto de defensa permitiría a los europeos invertir de forma más eficiente, mejorar la interoperabilidad entre sus fuerzas armadas y fomentar la consolidación industrial. También evitaría el riesgo de que se disputen unos recursos escasos. Por eso, en su reunión de Versalles de marzo de 2022, los líderes europeos pidieron a la Comisión que analizara las carencias en materia de defensa y propusiera ideas para fortalecer la industria de defensa europea. En mayo, la Comisión presentó su análisis, en el que se afirmaba que, a corto plazo, los Estados miembros debían colaborar para reponer sus arsenales de armas, mejorar su preparación y llenar los vacíos más urgentes en defensa aérea y antimisiles. A largo plazo, debían desarrollar y adquirir, todos juntos, capacidades de nueva generación.
Para reforzar la industria europea de defensa, la Comisión propuso varias medidas, entre ellas dos nuevos instrumentos de financiación de la defensa con los que la UE participaría activamente en la adquisición de material de defensa y no solo, como ocurre actualmente, en investigación y desarrollo. El primer instrumento es la “Ley de adquisición común para el refuerzo de la industria europea de defensa” (EDIRPA), dotada con 500 millones de euros y destinada a ayudar a financiar la adquisición conjunta por los Estados miembros de equipos de defensa desarrollados en cooperación durante 2023-24. El segundo es el Programa Europeo de Inversiones en Defensa (EDIP), cuyo presupuesto sería mayor y tomaría el relevo del PIDD a partir de 2024. Una idea central del EDIP es dar a los Estados miembros incentivos para formar consorcios con el fin de adquirir material y aplicar exenciones del IVA. Algunos proyectos también podrían contar con fondos de la Unión. La Comisión también ha dicho que quiere aumentar el Fondo Europeo de Defensa (FED), que se utiliza para financiar la I+D conjunta en este campo.
Una cuestión polémica es hasta qué punto podrán participar los aliados no comunitarios en los proyectos de defensa de la UE. La posición acordada por los Estados miembros para EDIRPA es que solo se destinen fondos a proyectos en los que los componentes procedentes del mercado único de la Unión representen el 70% del coste total. Es una opción comprensible porque reforzaría el sector de la defensa europea, pero puede reducir la eficacia de EDIRPA, puesto que muchas empresas de fuera pueden tener más conocimientos técnicos en muchos ámbitos. Además, la regla del 70% puede disuadir a algunos Estados miembros de sacar el máximo partido a las herramientas de defensa de la UE.
Está por ver si los nuevos instrumentos de la Unión servirán verdaderamente de algo y animarán a los Estados miembros a adquirir armas en común. EDIRPA y EDIP aún no han entrado en vigor y la necesidad de reponer existencias y remediar rápidamente las carencias está empujando a los países europeos a comprar equipos de alta tecnología a Estados Unidos y otros proveedores como Israel y Corea del Sur. Por ejemplo, Alemania va a gastar un mínimo de 13.000 millones de euros en aviones de combate estadounidenses y 4.000 millones de euros en helicópteros estadounidenses. En octubre, 15 países, encabezados por Alemania, firmaron un acuerdo para crear un sistema de defensa aérea y antimisiles denominado “Escudo del cielo europeo”, concebido para la adquisición común de material alemán, estadounidense e israelí. Francia criticó la medida porque considera que comprar fuera de la UE socava los intentos de reforzar la industria europea de defensa.
Es comprensible que se compre material de defensa a Estados Unidos y otros proveedores no comunitarios. La compra de material listo para su uso permite cubrir las carencias de capacidad militar más deprisa que si hay que desarrollar y fabricar el material en la UE. Y, si los países se agrupan para comprar el mismo tipo de equipamiento, como en el caso del escudo europeo Sky Shield, también puede reducirse algo la fragmentación. Ahora bien, preocupa que se compre fuera de la Unión porque aumenta la dependencia de proveedores externos, y eso puede crear ciertos riesgos, sobre todo en el caso de Estados Unidos, donde puede ocurrir que en 2025 vuelva a haber un republicano trumpista en la Casa Blanca. Además, las compras fuera no contribuyen precisamente a que la industria europea de defensa tenga más capacidad de innovar y fabricar con rapidez el material necesario. Para invertir en nuevos equipamientos y en la adquisición de una capacidad de producción y más competencias, las empresas de defensa necesitan tener garantizados los pedidos. Puede darse el peligro de que la industria de la defensa europea pierda la capacidad de fabricar equipos avanzados. La Revisión CARD de la Unión expresa de forma explícita su preocupación por la posibilidad de que las compras de material listo para su uso fuera de los Veintisiete puedan fragmentar y debilitar aún más la base industrial de defensa de la UE.
Existen otros obstáculos que dificultan los intentos de Bruselas de fortalecer la defensa europea. En primer lugar, las iniciativas de defensa encabezadas por la UE siguen siendo demasiado pequeñas para que los Estados miembros las tengan en cuenta a la hora de decidir compras. Pero encontrar más dinero es difícil y otras ideas, como permitir que las inversiones en defensa queden exentas de las normas de la Unión sobre déficit presupuestario o poner en marcha una nueva ronda de endeudamiento común para sufragar las capacidades de defensa, son objeto de controversia entre los países. En segundo lugar, las iniciativas de defensa se encuentran a menudo con el dilema de escoger entre dos objetivos: por un lado, reforzar la base industrial de defensa de la UE; por otro, suplir las carencias. Estos dos objetivos no siempre están en sintonía, como indica un reciente estudio del IISS sobre defensa antimisiles. En tercer lugar, los Estados miembros no están acostumbrados a “pensar con mentalidad europea” cuando tienen que tomar decisiones de compra. Según CARD, eso hace que las iniciativas de defensa de la Unión “no hayan hecho realidad todas sus posibilidades”. La razón principal es que la planificación de la defensa se hace a nivel nacional y no en el conjunto, por lo que el efecto de instrumentos comunitarios como la Revisión CARD es limitado.
Por último, las iniciativas de defensa de la UE siguen siendo controvertidas y están lastradas por una falta de liderazgo. Muchos Estados miembros pequeños son escépticos y creen que solo benefician a los sectores industriales y los países más grandes. Los socios no comunitarios tienen miedo de quedar excluidos y las consideran herramientas proteccionistas: bajo el mandato de Joe Biden, Estados Unidos tiene una actitud más positiva sobre las iniciativas de la Unión, pero sigue criticando el hecho de que penalicen a las empresas estadounidenses y alega que eso pone en peligro la interoperabilidad dentro de la OTAN, un riesgo que la mayoría de los Estados miembros considera exagerado.
El ataque de Rusia a Ucrania ha obligado a los europeos a asumir más responsabilidades en su propia defensa. Pero las posibilidades de la defensa europea siguen siendo menores por la fragmentación y la falta de coordinación. Para cambiar la situación, la UE tiene que aumentar el gasto a través de instrumentos como el FED y EDIRPA/EDIP y también debe reconocer que los socios no comunitarios hacen una contribución vital a la defensa europea. La mejor manera de demostrar que la cooperación de la Unión en materia de defensa no es proteccionismo encubierto y de convencer de sus posibilidades a todos los Estados miembros sería abrir la puerta a que participen en los programas europeos los socios no comunitarios con los mismos valores e intereses que la UE.
El artículo original en inglés ha sido publicado en CER.
Traducción de María Luisa Rodríguez Tapia
