Una de las consecuencias más importantes de la guerra en Ucrania es la potencial aceleración de la tendencia hacia la remilitarización que se ha observado a escala global en los últimos años. El gasto militar puede resultar controvertido en lo que se refiere al análisis y la práctica de la consolidación y el mantenimiento de la paz.
El gasto militar puede hacer que los recursos, siempre limitados, se desvíen desde sectores que producen un mayor rendimiento, como la educación, la sanidad y la investigación en tecnología, y podría conducir a carreras armamentistas desestabilizadoras. Sin embargo, un ejército bien desarrollado puede actuar como elemento disuasorio ante amenazas externas e internas y podría contribuir a las operaciones internacionales de mantenimiento de la paz. Comprender el nivel adecuado de gasto militar es difícil y son muchos los factores que pueden influir, entre ellos la valoración que se haga de futuros riesgos, la percepción pública de la seguridad y las posturas que mantengan otros Estados. Los aumentos en el gasto militar causan un deterioro en la puntuación del Índice de Paz Global (IPG) ya que la definición de paz es la ausencia de violencia o de miedo a la violencia. Los países incrementan su gasto militar a causa de sus preocupaciones por su seguridad o para impulsar su poder coercitivo. Por lo tanto, los aumentos en el gasto de defensa como resultado de la guerra en Ucrania son una novedad preocupante.
Es importante destacar que el gasto militar que se analiza en este artículo se refiere a desembolsos reales en su equivalente en dólares estadounidenses o como proporción del PIB.
Una perspectiva a largo plazo
El gasto militar fue extremadamente alto durante el período de la Guerra Fría (1947-1991), especialmente hacia finales de los 90. Las cifras recogidas por el Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo (SIPRI) muestran que, a finales de los 80, el gasto global había alcanzado los 1,5 billones al año en dólares de hoy después de ajustar considerando la inflación. Tras la disolución de la Unión Soviética de 1988 a 1991 y el final de su carrera armamentística con Estados Unidos, el gasto militar global se redujo en casi un tercio. La década de los 2000 fue testigo de una recuperación del gasto militar, en gran parte debida a la “guerra contra el terror” estadounidense y a una serie de conflictos en Oriente Medio y el norte de África.
Sin embargo, el incremento del gasto militar en las últimas cuatro décadas ha sido enteramente debido al crecimiento económico y al aumento de los presupuestos públicos. Cuando se calcula como una proporción del PIB, el gasto militar mundial se redujo del 4% a principios de los 80 a menos del 2% en la década de 2010. Estos valores se computaron haciendo la media de los ratios gasto-PIB de los países individuales, aunque otras metodologías llegan a conclusiones similares.
Las cifras sugieren que las naciones de todo el mundo, a propósito o no, han intentado mantener el gasto de defensa ligeramente por debajo del nivel del 2% del PIB en promedio durante las últimas dos décadas. De hecho, este umbral del 2% es el mínimo exigido por la OTAN, pero el gasto medio, incluso entre los países miembros, se mantuvo en el 1,8% del PIB para 2021.
El gasto militar también ha caído en relación con los presupuestos nacionales en todo el mundo en las últimas tres décadas. De representar el 12% del gasto público a principios de los 90, el gasto en defensa cayó a poco más del 6% para 2021.
En términos generales, la década de 2010 se caracterizó por un crecimiento del gasto militar en línea con el PIB en una proporción justo por debajo del 2%, y en línea con los presupuestos nacionales en una proporción de alrededor del 5% del gasto total.
Tendencias y puntaciones en el Índice
El gasto militar global en relación al PIB disminuyó en la primera mitad de la década de 2010 y aumentó moderadamente en la segunda mitad. Este cambio condujo a una mejora en la puntuación global del gasto militar del IPG en los años previos a 2014 y a un ligero deterioro posteriormente.
A principios de la década de 2010, Estados Unidos y otras naciones estaban reduciendo su participación en una serie de conflictos en la región MENA. Además, se produjo un movimiento hacia la disminución del gasto de defensa en muchos países occidentales, ya que los balances financieros de los gobiernos se habían visto afectados negativamente por la crisis mundial de 2008 y 2009.
Sin embargo, el estallido del conflicto en las regiones ucranianas de Crimea y Donbás en 2014, la intensificación de la guerra de Siria en 2015 y la continuación de los combates en Irak, Yemen, Nigeria, Afganistán, Somalia y Pakistán contribuyeron a un aumento del gasto militar como proporción del PIB en la segunda mitad de la década de 2010.
Europa
Después de varios años (2001-2014) durante los cuales los europeos redujeron el gasto de defensa de una media del 1,9 % del PIB a menos del 1,5 %, el gasto comenzó a aumentar de nuevo. De 2016 a 2021, la puntuación del indicador de gasto militar europeo se deterioró en un 8,5%, y la mayor parte de esta variación tuvo lugar en 2020 y 2021. Veinticinco países de Europa aumentaron su gasto como porcentaje del PIB en 2020 y 2021 frente a los 11 países que lo disminuyeron.
El aumento en el gasto tuvo múltiples motores. En primer lugar, tras la anexión de la península de Crimea por parte de Rusia en 2014, la OTAN abogó por una mayor preparación militar entre sus Estados miembros europeos. En EE UU, la administración Trump también pidió un mayor gasto militar a los miembros de la OTAN. El actual conflicto en las regiones orientales de Ucrania de Donetsk y Luhansk —conocidas colectivamente como Donbás— ha sido asimismo una fuente de recelo para muchas naciones europeas y ha intensificado los llamamientos a lograr una mayor capacidad de defensa.
Al mismo tiempo, a mediados de la década de 2010, la guerra civil siria se intensificó y el grupo insurgente Estado Islámico (EI) creció en importancia asumiendo el control territorial de grandes áreas de Siria e Irak (alrededor de 245.000 kilómetros cuadrados en 2016). Europa se vio directamente afectada, ya que un gran número de refugiados de Oriente Medio fueron reubicados en Alemania, Suecia, Francia, Austria y otras naciones. Algunos países europeos como el Reino Unido, Francia y Turquía estuvieron directamente implicados en el conflicto sirio. La crisis puso de relieve las preocupaciones de seguridad en toda Europa y provocó que la OTAN llamara a un mayor gasto a sus miembros europeos.
En la segunda mitad de la década de 2010, el gasto militar europeo incrementó hasta llevar el gasto de defensa de la OTAN al 1,8% del PIB.
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Es probable que la invasión de Ucrania en 2022 contribuya a la tendencia de aumento del gasto de defensa en Europa. Naciones como Italia, Dinamarca, Bélgica, España y Noruega, entre otras, han accedido a subir sus presupuestos de defensa hacia el mínimo recomendado del 2% del PIB en los próximos años. Pese a que ya gasta alrededor del 2% de su PIB en el Ejército, Francia también ha prometido incrementos adicionales en la financiación de defensa. Polonia elevará su gasto en defensa del nivel actual del 2,2% del PIB al 3% para 2023. Alemania, la mayor economía europea, se analiza por separado más adelante.
Rusia
El gasto militar de Rusia como proporción del PIB alcanzó un pico del 4,2% del PIB en 2016, en un momento en el que el país estaba fuertemente involucrado en la guerra civil siria. Desde entonces, el ratio ha bajado hasta el 3% del PIB en 2021. En dólares, el gasto militar ruso aumentó un 2,9% en 2021 para alcanzar los 65.900 millones de dólares. Para ponerlo en perspectiva, el gasto militar de Francia en 2021 fue de 59.000 millones.
Para 2016, Rusia se había implicado mucho en la guerra civil siria. La participación rusa en Siria comenzó el 30 de septiembre de 2015, cuando jets rusos llevaron a cabo ataques militares a objetivos sirios que los rusos creían que estaban en poder del Estado Islámico de Irak y el Levante (EI). El Consejo de la Federación Rusa aprobó la decisión del presidente Vladímir Putin de enviar fuerzas militares a Siria porque el gobierno de Bashar al Assad había realizado una solicitud oficial de apoyo contra el EI.
En 2017, EE UU adoptó la Ley para contrarrestar a los adversarios de Estados Unidos a través de sanciones (CAATSA, en sus siglas en inglés), poniendo de manifiesto el reconocimiento de Washington de que Rusia estaba intentando influir en las elecciones y llevar a cabo ataques cibernéticos durante las votaciones presidenciales de 2016. La CAATSA no solo endureció el régimen de sanciones, sino que además introdujo nuevas medidas contra las personas y entidades consideradas responsables de las operaciones y ataques. La diferencia de estas sanciones es que tenían un alcance mundial. En otras palabras, no era necesario que la persona o entidad estuviera en EE UU.
El período de 2018 a 2020 sería testigo de una reducción significativa en el gasto militar ruso. Varios factores ayudan a explicar este declive aparente. En primer lugar, la caída en el precio del petróleo en 2018, seguida por el estallido de la pandemia de la Covid-19, ejerció una presión sustancial sobre el presupuesto del Gobierno ruso. Desde la perspectiva de Moscú, la situación global parecía presentar un aspecto positivo a causa de las crecientes tensiones entre el Reino Unido y la UE por los términos del Brexit. También parecía haber fragmentado la política occidental. Además, en 2018, Francia se vio sacudida por las protestas de los gilets-jaunes (chalecos amarillos), que empañaron la capacidad del presidente Emmanuel Macron para continuar reformando la economía francesa. Otros dos acontecimientos clave fueron la decisión de Angela Merkel de renunciar como líder de la Unión Demócrata Cristiana y la elección en Italia de una coalición liderada por Matteo Salvini que provocó un aumento de las tensiones entre Roma y Bruselas.
La capacidad rusa para aumentar su gasto militar en 2021 probablemente tiene su origen en una reunión de abril de 2020 entre Rusia y Arabia Saudí. En esta reunión, los dos grandes productores de petróleo alcanzaron un acuerdo histórico para reducir la producción mundial de petróleo en un 10% para hacer frente a la acusada caída del precio (en un determinado momento, el barril de crudo se vendía por menos de 28 dólares) debido a que el temor a una recesión global y las severas restricciones a los viajes de viaje habían hecho bajar la demanda. La reducción de la producción hizo que los precios del crudo se recuperaran y, a principios de 2021, el barril se cotizaba a más de 40 dólares. A lo largo del año, los precios continuaron subiendo a medida que la demanda mundial comenzaba a recuperarse de los confinamientos provocados por la pandemia y el aislamiento social, alcanzando los 80 dólares por barril en octubre. Esta recuperación permitió a Rusia incrementar su gasto nacional, incluido el dedicado al Ejército.
Ucrania
Este país gastó el 3% de su PIB en el Ejército en 2021, un nivel superior al 2,6% del PIB del año anterior. Después de la anexión de Crimea por parte de Rusia en 2014, Ucrania se aseguró la ayuda de EE UU y la UE para poner al día sus Fuerzas Armadas. Moscú había alegado que la anexión era una respuesta a los disturbios de Maidán de 2014, cuando las protestas a favor de Europa se extendieron por todo el país y amenazaron a las poblaciones de etnia rusa de Crimea y la región de Donbás.
El gasto militar de Ucrania, como proporción del PIB, aumentó del 1,1% en 2013 al 3,4% en 2016. Para 2020, el impacto económico del gasto militar era de alrededor de 41.500 millones de dólares, una subida del 145% con respecto a 2013.
El Gobierno ucraniano profesionalizó las Fuerzas Armadas, lo que significó la creación de nuevas unidades, una mejora de las capacidades de combate de las unidades existentes y el desarrollo de reservas. En 2014 el Ejecutivo ucraniano también creó una guardia nacional compuesta por alrededor de 50.000 militares, equipándola con vehículos acorazados, artillería y armas antitanque y antiaéreas. El presidente Petro Poroshenko se comprometió en 2015 a incrementar el volumen máximo de personal militar de 184.000 a 250.000 efectivos.
En 2016, el impacto económico del gasto militar de Ucrania aumentó un 103% respecto al año anterior, y el país alcanzó los más de 200.000 efectivos militares en servicio activo. En 2016, la OTAN aprobó el Paquete de Asistencia Integral para Ucrania. La intención era identificar las necesidades de defensa y seguridad ucranianas, e incluía el establecimiento de fondos fiduciarios: contribuciones financieras voluntarias con las que los aliados interesados podrían proporcionar a Ucrania proyectos de seguridad y defensa.
Alemania
Desde la Segunda Guerra Mundial, Alemania ha tenido una relación compleja con el gasto de defensa. Durante la Guerra Fría, el país era considerado un leal partidario de la OTAN y gastaba alrededor del 3% del PIB en defensa. También albergaba a aproximadamente 250.000 militares estadounidenses. Con la unificación de la parte occidental y oriental del país, el gasto de defensa alemán se redujo sustancialmente, cayendo alrededor de un 25% entre 1991 y 1997. El número de efectivos disminuyó de 500.000 en 1991 a 200.000 en 2022. En 2011, Alemania decidió dejar en suspenso el servicio militar obligatorio, profesionalizar su Ejército y cambiar el enfoque del cuerpo de defensa hacia la gestión de crisis.
Después de la crisis financiera global de 2008-2009, se produjeron más reducciones del gasto. Estos recortes afectaron las capacidades militares del país, como ejemplifica el hecho de que en 2017 y 2018 ninguno de los seis submarinos alemanes existentes estuviera operativo.
Las continuas presiones de Estados Unidos y otros aliados de la OTAN, como el Reino Unido, junto con los cambios en el entorno geopolítico internacional, llevaron a Alemania a realizar nuevas garantías de gasto. Un Libro Blanco de Defensa de 2016 apuntó a una Rusia revisionista que buscaba usar la fuerza para promover sus intereses nacionales y subrayó la necesidad de medidas para contrarrestar esa amenaza potencial. Un año más tarde, el Gobierno declaró que buscaba agregar unos 20.000 militares activos a la Bundeswehr (Fuerzas Armadas alemanas) para 2024. En 2021, el gasto de defensa había aumentado a casi el 1,4% del PIB.
La invasión rusa de Ucrania también ha influido en el enfoque alemán del gasto de defensa. El canciller Olaf Schultz anunció que Alemania crearía un fondo especial de 121.000 millones de dólares, conocido como el “fondo especial de la Bundeswehr”, para modernizar las fuerzas armadas. La medida ha resultado polémica ya que no sería un activo real, sino que consistiría principalmente en nueva deuda (que genera diversos problemas legales), que va en contra del “freno a la deuda” alemán (una disposición constitucional que impide que el endeudamiento anual exceda el 0,35% del PIB nominal). El canciller Schultz ha optado por crear el “fondo especial” porque al anclarlo a la Ley Fundamental de Alemania (la Constitución alemana), que requiere una mayoría de dos tercios en el Bundestag (Parlamento) y el Bundesrat (Consejo ferderal), el dinero está garantizado y solo puede usarse para la Bundeswehr. La medida parece tener el apoyo de la opinión pública, con una encuesta que registra un 69% a favor del aumento del gasto, frente al 39% de 2018. El Canciller también se comprometió a que Alemania elevara su gasto de defensa por encima del objetivo del 2% de la OTAN.
Para Schultz, la decisión de incrementar el gasto de defensa puede haber sido difícil desde un punto de vista político. La coalición gobernante incluye a los Verdes, que históricamente han tomado una postura antiarmamentística, y al Partido Democrático Libre, que persigue reducir el tamaño del Estado recortando el gasto.
Estados Unidos
Antes de 2012, el gasto anual en defensa de EE UU suponía de media entre el 4,5% y el 5% del PIB. Esta alta proporción se debía en parte a que Washington estaba inmerso en dos conflictos importantes, Irak y Afganistán, así como en la “guerra contra el terror”. Entre 2012 y 2015, el país redujo sustancialmente las operaciones militares en Oriente Medio, lo que permitió un gran recorte en el gasto total en defensa.
En diciembre de 2021, el Congreso estadounidense aprobó un presupuesto militar de 768.000 millones de dólares, convirtiendo el presupuesto de 2021-2022 en el más alto desde 2011, cuando EE UU estaba profundamente involucrado en las guerras de Irak y Afganistán. El presupuesto de diciembre de 2021 representó un incremento de 30.000 millones de dólares respecto al último presupuesto militar del presidente Trump. Esta subida también se produjo después de que el país se retirara de Afganistán, donde Washington se gastó alrededor de 300 millones de dólares al día, todos los días, durante dos décadas.
En abril de 2022, el presidente Joe Biden presentó una nueva petición de presupuesto de defensa para 2022-2023, solicitando un mayor aumento del gasto militar, que, de aprobarse, elevaría a 813.000 millones de dólares el gasto de defensa de Estados Unidos, o lo que es lo mismo, aproximadamente el 3,8% del PIB.
China
En marzo de 2022, el primer ministro de China, Li Keqiang, anunció que el gasto militar seguiría aumentando un 7,1% en 2022 en relación con el año anterior. Keqiang subrayó que el incremento era necesario porque el país quiere centrarse en modernizar la logística y los sistemas de gestión de activos del Ejército. China, dijo, también gastará más en “sistemas modernos de gestión de armamento y equipamiento”. El gasto no incluye la inversión en infraestructuras relacionadas con las Fuerzas Armadas, como las carreteras de la frontera, que no aparecen bajo epígrafes de defensa en el presupuesto.
El anunciado aumento en gasto militar, que se produjo sin ofrecer detalles sobre las prioridades de gasto específicas, no parece estar directamente relacionado con el estallido de la guerra en Europa. En otras palabras, está en línea con lo que China ha estado haciendo durante años. Los analistas afirman que las preocupaciones del gigante asiático tienen más que ver con el refuerzo de la defensa de EE UU y sus aliados en la región del Pacífico, especialmente alrededor de Taiwán. También preocupan las tensiones que se registran actualmente a lo largo de la frontera con India. Hay que recordar que, en 2020, soldados indios y chinos protagonizaron un violento enfrentamiento en el valle de Galwan, Ladakh, en el que murieron 20 soldados indios y cuatro chinos.
Reino Unido
En 2020, Reino Unido se convirtió en el quinto país que más gastaba en defensa, partida a la que asignó 59.200 millones de dólares, lo que también le colocó en el segundo puesto dentro de la OTAN después de Estados Unidos. Un año después, el gasto militar del país de 71.600 millones de dólares fue el tercero más grande del mundo, detrás de los 754.000 millones de EE UU y los 207.000 millones de China.
Reino Unido gastó el 2,3% del PIB en defensa en 2021. Esta asignación parece alta, considerando que hasta febrero de 2022, Europa Occidental no había experimentado una guerra importante o una amenaza bélica relevante en su territorio durante décadas. El país es miembro fundador de la OTAN.
Para abril de 2022 no se había realizado ninguna promesa oficial de mayor gasto militar. Sin embargo, varios políticos británicos han argumentado que Ucrania requiere que el Gobierno británico aumente el gasto en defensa a por lo menos el 4% del PIB durante la próxima década porque la única forma de impedir una guerra es a través de la fuerza. También resulta notable que lo que podría tener un impacto sobre el gasto de defensa del Reino Unido es el alto costo de la energía, ya que el Ministerio de Defensa gasta anualmente aproximadamente 790 millones de dólares en energía y combustible.
