La complejidad de las guerras actuales y las crecientes tensiones entre potencias grandes y medianas plantean serios desafíos para las operaciones de mantenimiento de la paz que apruebe el Consejo de Seguridad de la ONU en el futuro.
Pese a que en la guerra de Ucrania Naciones Unidas ha quedado casi totalmente a un lado, catorce operaciones de mantenimiento de la paz lideradas por esta organización cumplen actualmente un papel importante en situaciones conflictivas. De manera paralela, hay otras 6 operaciones multilaterales de paz llevadas a cabo por coaliciones de Estados aprobadas o sancionadas por el Consejo de Seguridad de la ONU.
Las operaciones de paz (peacekeeping operations) de las Naciones Unidas se rigen por los principios de consentimiento de las partes; imparcialidad y no uso de la fuerza, excepto en legítima defensa, y para el cumplimiento del mandato. Desde la creación de la ONU estas operaciones han tenido diferentes objetivos. Al principio, estaban orientadas a evitar el enfrentamiento entre dos contendientes, pero en las últimas tres décadas se transformaron en misiones con múltiples funciones implementadas por miles de miembros civiles y militares. Ahora, la tendencia es que sean más pequeñas, con mandatos limitados y mayoritariamente ejecutadas por organizaciones regionales.
Según el Instituto Internacional para la Investigación para la Paz de Estocolmo (SIPRI) en 2022, se llevaron a cabo 64 operaciones de paz multilaterales en 38 países/territorios de todo el mundo. La ONU lideró o autorizó el mayor número (20) de ellas, de las que seis fueron realizadas por coaliciones ad hoc de Estados. Otras 38 operaciones fueron llevadas a cabo por diferentes organizaciones y alianzas regionales. Del total, 24 estaban ubicadas en África Subsahariana, 18 en Europa, 14 en Oriente Medio y Norte de África, 5 en Asia y 3 en América.
Las Operaciones Multilaterales de Paz tienen la intención de ser un instrumento para facilitar la implementación de acuerdos de paz ya existentes; apoyar un proceso de paz o ayudar a la prevención de conflictos y/o esfuerzos de consolidación de la paz.
En estas tareas se incluye el cumplimiento de los acuerdos de alto el fuego; crear medidas de confianza entre los contrincantes; proteger la asistencia humanitaria; ayudar en la desmovilización y reintegración de combatientes en posconflictos; fortalecer el poder judicial y el Estado de derecho, la policía y los derechos humanos; proporcionar apoyo electoral y facilitar el desarrollo económico y social.
Separación de adversarios
La mayoría de las operaciones de paz durante la Guerra Fría estuvieron orientadas hacia una sola tarea específica. Por ejemplo, mantener separadas a las fuerzas turcas y griegas en Chipre, a las indias y pakistaníes en Cachemira, al Frente Saharaui de las tropas de Marruecos en el Sahara Occidental y mantener la tregua entre Israel y los Estados árabes a partir de la guerra de 1948.
En este último caso, la ONU ha intentado infructuosamente que su presencia masiva (23 agencias y fondos de la Organización que proveen asistencia humanitaria, cooperación, seguridad alimentaria, salud, protección no militar y otros servicios a la población palestina) no militar unida a las Resoluciones del Consejo de Seguridad y declaraciones de la Asamblea General facilitaran la negociación de paz por territorio, que Israel no continuase extendiendo la ocupación en territorios palestinos y proveer asistencia a la población palestina desplazada de sus tierras en 1948 y 1967.
De hecho, la Organización para la Supervisión de la Tregua (UNTSO en sus siglas en inglés) es la operación de paz más antigua de la ONU. Fue establecida en 1948 como parte del fin de las hostilidades cuando una serie de países árabes, apoyando a los palestinos, se opusieron infructuosamente mediante la fuerza a la creación del Estado de Israel.
Los observadores militares de UNTSO están vinculados, por un lado, con la Fuerza de las Naciones Unidas de Observación de la Separación (FNUOS), creada en 1974 por el Consejo de Seguridad, tras la retirada acordada de las fuerzas de Israel y Siria del Golán. Por otro lado, con la Fuerza Interina de las Naciones Unidas en el Líbano (UNIFIL), establecida en 1978 luego de la incursión militar de Israel en territorio libanés. Ambas operan en la actualidad en misiones sin final previsible manteniendo situaciones inestables entre adversarios.
La compleja evolución de los conflictos
Las operaciones de paz se llevan a cabo desde 1948, y son uno de los principales instrumentos del Consejo de Seguridad para cumplir con el mandato de preservar la paz en la Carta de las Naciones Unidas. La ONU no cuenta con un ejército propio. Cada misión es aprobada por el Consejo de Seguridad y los Estados del sistema internacional contribuyen de forma voluntaria con tropas (que se transforman en “cascos azules”) y mandos militares.
Las misiones pueden tener diferentes objetivos como el mantenimiento de la paz (peacekeeping), cuando intervienen con el consentimiento de las partes en conflicto; el establecimiento de la paz (peacemaking), orientadas a generar condiciones pacíficas entre contendientes; la imposición de la paz (peace enforcement) o coercitivas, sin el consentimiento de las partes y la construcción de la paz (peacebuilding). Las que más frecuentemente ha aprobado el Consejo de Seguridad son las relativas al mantenimiento y construcción de la paz y menos las de imposición.
Paralelamente, el Consejo de Seguridad autoriza Misiones Políticas Especiales (SPMs en sus siglas en inglés) sobre observación, prevención de conflictos, establecimiento y consolidación de la paz en posconflictos. Estas misiones las lideran altos representantes del Secretario General y proporcionan una plataforma avanzada para la diplomacia preventiva, generar transparencia entre las partes en conflicto, facilitar la comunicación, mitigar conflictos con acciones como intercambios de prisioneros, y negociar ceses de fuego.
Desde sus comienzos las operaciones de paz han tenido que adaptarse a las características de los conflictos y a las dinámicas de los cinco miembros del Consejo de Seguridad de la ONU que las discute, define y autoriza su implementación.
Los conflictos armados actuales son muy complejos, con múltiples actores estatales y no estatales que establecen alianzas fluidas y flexibles, y no respetan reglas humanitarias. Las raíces son diversas y conectadas entre sí, desde cambiar el régimen político y conquistar territorios hasta controlar recursos escasos o pugnas sobre identidades. El cambio climático, el crimen organizado y las violaciones de derechos humanos son factores que contribuyen a los conflictos violentos.
Malí, se va la ONU y entra Wagner
A medida que las tensiones entre Estados Unidos, Rusia y China aumentan, el Consejo de Seguridad vuelve a estar bloqueado como ocurrió durante la Guerra Fría. Desde 2014 no ha aprobado ninguna operación de paz, y es improbable que se alcancen acuerdos sobre ellas en el futuro previsible. Por el contrario, hay tendencias preocupantes, como ocurre en Malí, Haití, Sudán y otros países en conflicto.
En junio pasado el gobierno de Malí solicitó la salida del país de la Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las Naciones Unidas en Malí (MINUSMA en sus siglas en inglés). En mayo de 2021, los militares tomaron el poder. El nuevo gobierno limitó las relaciones con la ONU y las estrechó con Rusia. El grupo paramilitar ruso Wagner desplegó alrededor de 2.000 efectivos y participó, según diversos testimonios y un informe de la Alta Comisionada de Derechos Humanos de la ONU, en la matanza de civiles en marzo pasado en Moura.
El cierre de la misión en Malí, que operó desde 2003 a 2023, fue una señal de alarma en el Consejo de Seguridad, ante el temor de que otros gobiernos sigan sus pasos. MINUSMA fue establecida para apoyar procesos políticos y reforzar la seguridad hacia grupos armados yihadistas insurgentes. En febrero de 2030, contaba con 17.430 miembros, entre personal militar, policial y civil, la mayor parte provenientes de países africanos excepto 630 de Alemania.
Paralelamente, Francia desplegó entre 2014 y 2020 la misión militar Barkhane contra grupos yihadistas y Tuaregs, en los Estados (ex colonias francesas) del Sahel: Malí, Burkina Faso, Chad, Mauritania y Níger. Esta misión, considerada un fracaso, contó con 5.500 efectivos franceses, más contingentes de países africanos, el Reino Unido, Suecia y Estonia. El gobierno de Malí exigió también a París que retirase sus tropas en 2022. El 26 de julio pasado los militares que dieron un golpe de Estado en Níger reafirmaron su rechazo a la presencia francesa.
Cautela ante Haití, Sudán y Etiopía
Entre los miembros del Consejo de Seguridad hay recelos sobre abrir nuevas misiones. Por ejemplo, ante la solicitud que ha hecho el débil gobierno de Haití, asediado por centenares de bandas armadas, de desplegar una misión armada. La Misión de Estabilización de las Naciones Unidas para Haití (MINUSTAH) estuvo ahí entre 2004 y 2017, con resultados muy controvertidos. Aparte de que la Misión perdió 98 miembros durante el terremoto de 2010, en el mismo año fue denunciada como posible causante accidental de la epidemia de cólera y tuvo acusaciones de abuso sexual en menores de edad, sin consecuencias para los perpetradores. A MINUSTAH le sucedió la reducida Misión de las Naciones Unidas de Apoyo a la Justicia en Haití (MINUJUSTH).
Francia y Estados Unidos, los dos miembros del Consejo de Seguridad que fueron respectivamente potencia colonial y ocupante de ese país, más Canadá, que ha mantenido un compromiso humanitario y de desarrollo con Haití, tienen escaso interés en aprobar una nueva misión. Tampoco los países latinoamericanos que lideraron MINUSTAH quieren asumir la complicada tarea de controlar la violencia y construir el Estado desde dinámicas cada vez más complejas.
De la misma manera, la guerra civil en Sudán que estalló en abril de 2023 genera gran preocupación en sí misma y por el impacto en la región de Darfur, donde hubo graves violaciones de derechos humanos y violencia a partir de 2004. La ONU desplegó en 2007 la Operación Híbrida de la Unidad Africana y las Naciones Unidas en Darfur (UNAMID por sus siglas en inglés) con alrededor de 20.000 efectivos militares y 9.000 civiles. La misión terminó en 2020 con un cumplimiento parcial en la protección de civiles, mediación y facilitación de ayuda humanitaria. Esta fue la primera operación de paz entre la ONU y una organización regional.
La ONG Human Rights Watch criticó recientemente al Consejo de Seguridad por su pasividad ante las violaciones de derechos humanos y violencia sexual en esa región. Por otra parte, en marzo de 2023 el Consejo de Seguridad aprobó una extensión de dos años para el mandato de la Misión de la ONU en la República de Sudán del Sur (UNMISS en sus siglas en inglés) ante la posible proyección de la guerra en Sudán.
En Etiopía, por otro lado, la guerra civil ha devastado la región de Tigray y sus vecinos. “Las atrocidades, explican dos expertos en derechos humanos, que equivalen a crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad incluyen la inanición intencional, las ejecuciones extrajudiciales generalizadas, la esclavitud sexual, la violación, la tortura y las detenciones masivas arbitrarias. En el Oeste de Tigray, las fuerzas de gubernamentales cometen limpieza étnica”. Pese que inicialmente Washington y la Unión Europea “confrontaron al gobierno etíope, Estados Unidos va a entregar ayuda financiera a Etiopía y la UE necesita a este país en su lucha contra la inmigración. En un mundo consumido por el conflicto en Ucrania y atrapado en las grandes tensiones entre superpotencias, la rendición de cuentas por las atrocidades en Tigray es algo lejano”.
Hacia misiones más limitadas
A medida que las operaciones de paz son aprobadas por el Consejo de Seguridad, las tensiones entre sus miembros, especialmente Estados Unidos, Rusia y China, impactan sobre las decisiones. Igualmente, se proyecta la creciente influencia de los países emergentes del Sur, en particular India y Brasil.
Las tareas que se encargaron a las operaciones de paz a partir del final de la Guerra Fría (1991) requerían delicadas negociaciones en el Consejo de Seguridad. Ahora, ante el clima de nueva Guerra Fría, lo más probable es que se continúen aprobando misiones con objetivos limitados, afirma Alexandra Novosseloff, experta en Naciones Unidas y operaciones de paz.
En efecto, en los últimos años el Consejo ha autorizado misiones políticas especiales pequeñas, limitadas y desarmadas, o unidimensionales, incluida la misión de verificación de la ONU en Colombia (2017 hasta el presente) y la misión de la ONU para apoyar el acuerdo de Hudaydah en Yemen (2019). También se desplegó una misión de observación (UNSMIS) en medio de la guerra civil en Siria para monitorear el cese de la violencia armada en abril de 2012. Esta, sin embargo, se cerró en agosto de 2012 cuando se reanudaron las hostilidades.
Pero si la tendencia a aprobar misiones limitadas de este tipo continúa, puede haber consecuencias. En primer lugar, están más orientadas a la observación de un contexto conflictivo, a la verificación del cumplimiento de un acuerdo o a mantener separados a los contendientes sin necesariamente avanzar en la resolución del conflicto. Las ambiciosas operaciones de construcción de la paz serían dejadas de lado.
A la vez, las situaciones conflictivas no permanecen estáticas. Israel ha avanzado en colonizar el territorio palestino, como también lo ha hecho Marruecos en el Sáhara Occidental. De esta forma, las misiones de larga duración unidimensionales se convierten, como indica Novosseloff, en sostenedoras del status quo sin colaborar a que se resuelvan los conflictos.
En segundo lugar, a medida que las guerras en las últimas décadas tienen un fuerte impacto sobre las poblaciones civiles, las operaciones de paz se han orientado justamente a su protección. Pero esto no es fácil porque los mandatos de las misiones les limitan el uso de la fuerza con el fin de que no se conviertan en parte de los contendientes. Cuando, además, grupos armados cooptan y controlan a parte de la población civil (y reclutan a niños y jóvenes para sus filas) se complican todavía más.
Encontrar el equilibrio entre proteger y no entrar en combate requiere una gran destreza política y militar que ha fallado de forma espectacular, como en la matanza de ciudadanos bosnios en Srebrenica (1995). Más recientemente, ha habido protestas violentas contra las misiones en la República Centroafricana (RCA), República Democrática de Congo, Malí y Sudán del Sur por la misma razón.
Al limitar los mandatos, la protección de civiles se verá más afectada. La combinación de recursos escasos, personal militar no entrenado adecuadamente y los obstáculos que ponen los gobiernos locales, hace que la protección de civiles sea todavía más complicada. Entre expertos se recomienda que las operaciones sean fuertes, con capacidad de prevención, anticipación y libertad de movimiento.
A finales de julio, el Consejo de Seguridad escuchó los informes de Jean-Pierre Lacroix, subsecretario general para las misiones de paz y los comandantes de las misiones en la República Democrática del Congo, en Darfur y en Líbano. Los cuatro coincidían en que las operaciones de paz tengan mandatos para ejercer el diálogo y compromiso político, haya provisión de protección física y, especialmente, se facilite el establecimiento de un entorno que proteja a los civiles.
El futuro
Tener misiones con mandatos más limitados está también presente en las recomendaciones hechas por el secretario general de las Naciones Unidas, Antonio Guterres en su “Nueva Agenda para la Paz” que acaba de publicarse. Entre otras recomendaciones, este documento pide al Consejo de Seguridad “no sobrecargar las operaciones de paz con mandatos poco realistas. Los mandatos deben ser claros, priorizados, alcanzables, con suficientes recursos y adaptados a las circunstancias cambiantes y los acontecimientos políticos”.
Una pregunta que ronda entre gobiernos, la ONU y algunas ONG es qué tipo de operación de paz sería posible para Ucrania. Una posibilidad es que se alcance un alto el fuego y se negocie una zona desmilitarizada controlada por la ONU o por la Organización de Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE). A partir de ahí, podría suceder que no hubiese ningún avance, como ocurrió entre las dos Coreas desde hace siete décadas o entre las partes enfrentadas en Chipre, y que la ONU actuase como fuerza de interposición.
Una gran dificultad sería negociar sobre Crimea y el Este del país (el Donbas). Mientras se decide el futuro de Crimea (que algunos observadores consideran quedaría bajo soberanía rusa), y el Donbas (donde vive una mayoría de población que habla ruso) Naciones Unidas se haría cargo de la administración de ambos territorios durante un período indefinido de tiempo. En ese plazo, deberían retirarse las fuerzas rusas, comenzaría un plan de reconstrucción (idealmente pagado por Moscú como reparación) y se convocarían referéndums sobre la situación jurídica de las dos regiones, verificados también por la ONU.
Para Richard Gowan, del International Crisis Group, indica que es improbable que el Consejo de Seguridad apruebe una misión multidimensional para Ucrania. Esta sería muy riesgosa y difícilmente habría acuerdo entre sus miembros. Es plausible, afirma, que todas las partes acuerden una misión de observación ligera para facilitar el fin de las hostilidades “que podría ayudar a pasar mensajes entre los comandantes militares rusos y ucranianos, verificar que ambas partes implementasen los términos de su acuerdo para poner fin a los combates y, potencialmente, ayudar a los trabajadores humanitarios a llevar ayuda a los civiles. Es difícil ir más allá de esas listas genéricas de tareas sin saber más sobre las circunstancias en las que la guerra podría terminar eventualmente”.
Esta obra ha recibido una ayuda a la edición del Ministerio de Cultura
