Así es como la Unión Europea ha reducido el Derecho internacional de asilo a su mínima expresión.
Cada año, alrededor del día mundial del refugio, ACNUR ofrece datos sobre las personas en necesidad de protección internacional. Reforzando la tendencia que viene dándose en los últimos años, a finales de 2022 había 108,4 millones de personas que se habían visto forzadas a abandonar sus hogares huyendo de conflictos, violencia, persecución o violaciones de derechos humanos. Este es el incremento anual más elevado en los últimos años (19% en relación con 2021), y el momento en el que se supera el umbral de 100 millones de personas en necesidad de protección internacional. En el marco actual, la protección de las personas que buscan refugio en otros países se constituye como Derecho internacional a través de la Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo de Nueva York de 1967. En los países de la Unión Europea, la protección de este derecho queda consagrada, y se convierte en obligatoria, mediante la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, aprobada en 2000. Además, el Tratado de Funcionamiento de la UE establece la necesidad de articular (art.78) una política común en materia de asilo, protección subsidiaria y protección temporal destinada a ofrecer un estatuto apropiado a toda persona nacional de un tercer país que necesite protección internacional y a garantizar el respeto del principio de no devolución.
Veinte años después de su aprobación, en septiembre de 2020, la Comisión Europea presentó su quinta agenda de trabajo para la gestión migratoria común y para el desarrollo del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA), en aras de avanzar en unas políticas comunes articuladas como tales desde 1999. El nuevo Pacto de Migración y Asilo (PMA) se acompañó de nueve propuestas de recomendaciones, orientaciones y, lo más destacado, de la reforma de distintos reglamentos relacionados con la gobernanza común del asilo y la migración en la UE. En su presentación, se hizo evidente que, a pesar de las palabras de la Comisaria de Interior, Ylva Johansson, la nueva agenda estaba marcada básicamente por la preocupación de controlar los accesos a las fronteras exteriores de la Unión, y evitar los desplazamientos secundarios de personas solicitantes de protección internacional entre países de la UE. De hecho, el vicepresidente de la Comisión, Margaritis Schinas, definió el nuevo PMA como una casa con tres pisos (un primero centrado en las relaciones con los países terceros; un segundo en el control de las fronteras externas, y un último en las normas internas de solidaridad), pero, de nuevo, y parafraseando la metáfora, los debates se han centrado básicamente en controlar la puerta de entrada.
En los últimos tres años, la Comisión ha intentado sin éxito avanzar en la aprobación del PMA. Sin ser este una agenda especialmente ambiciosa, no se ha alcanzado un acuerdo compartido que permita atender las preocupaciones de los distintos Estados Miembros: unos (especialmente quienes son frontera exterior de la Unión Europea) preocupados por el establecimiento de un sistema de evaluación previo de entrada (pre-entry screening) aplicable a todas las personas de terceros países que accedan irregularmente al territorio europeo para determinar, de manera ágil, qué personas pueden ser sujetos de procesos de protección internacional y cuáles no. Otros (especialmente los del grupo de Visegrado), preocupados por la aplicación de mecanismos de solidaridad que les obligaran a cumplir con cuotas de reasentamiento o reubicación (que, por otro lado, ya incumplieron en 2015). Y aún otros (básicamente los principales países de acogida de personas refugiadas en la UE) preocupados por la revisión del reglamento de Dublín, que determinan el Estado responsable de examinar una solicitud de protección internacional en territorio comunitario, y los movimientos secundarios
En el encuentro del pasado 8 de junio, los gobiernos de la Unión Europea dieron un paso importante al alcanzar un acuerdo en dos de los ejes clave del PMA. Del Consejo JAI salió una propuesta conjunta, que deberá ser negociada con el Parlamento Europeo, sobre el Reglamento sobre gestión del asilo y la migración y el Reglamento sobre los procedimientos de asilo. Se opusieron al acuerdo, de modo nada sorprendente, Hungría y Polonia, que siguen afirmando que la UE no debe tener un sistema común de asilo aun cuando lo recogen así los Tratados comunitarios. A pesar de la aparente satisfacción con la que la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, recibió el acuerdo, este deja muchas cuestiones sin resolver.
Por un lado, sigue sin quedar claro cómo se aplicarán los procedimientos de pre-entrada, determinantes para saber quiénes, en frontera, pueden solicitar asilo o deben ser retornados rápidamente. De hecho, la ampliación de tiempos para atender este nuevo procedimiento sugiere que se impondrá el modelo de retención que impera en las islas griegas, normalizando y ampliando la existencia de centros hotspots en países frontera (entre ellos España), con los riesgos de vulneración de derechos que se han visto en los mismos. Además, la imposición de este modelo supondrá depender de la voluntad de Estados terceros en la aceptación de retornos y devoluciones inmediatas, lo que de nuevo favorece, en nombre de la seguridad europea, acabar dependiendo de países vecinos cuyos estándares democráticos y de protección de los derechos humanos no siempre son los elevados. Tampoco parece claro cómo se va a proteger la libre circulación en el territorio Schengen, cuando no se han tomado medidas que puedan reducir los movimientos secundarios, una de las razones más esgrimidas por los Estados miembros para suspender temporalmente la libre circulación. No hay, por otro lado, ninguna medida propuesta fruto del aprendizaje de la gestión de la crisis de desplazamiento desde Ucrania: la trágica invasión de este país demostró que se podía gestionar la llegada de un número importante de personas de manera coordinada y solidaria entre los Estados miembros, pero ha acabado siendo una oportunidad perdida para inspirar cambios en la gobernanza del asilo en la Unión Europea.
De hecho, los últimos pasos dados hacia la aprobación del PMA parecen confirmar la voluntad de los Estados miembros de reducir el Derecho internacional de asilo a su mínima expresión. Primero, intentando evitar que las personas en necesidad de protección internacional puedan acceder al territorio europeo, requiriendo para ello la colaboración de países vecinos en el control de fronteras. Segundo, articulando instrumentos como el de tercer país seguro que descartan de modo cuasiautomático el derecho (individual) de muchas personas a solicitar asilo, de nuevo requiriendo para ello la colaboración con países vecinos que recibirán a quienes son devueltos desde las fronteras europeas. Tercero, desconfigurando la solidaridad entre Estados miembros precisamente en nombre de la misma, puesto que ni se modifica sustancialmente el sistema Dublín de determinación del país responsable (desechándose la propuesta de la Comisión de ampliar la reunificación familiar como regla de responsabilidad) y el mecanismo de reparto solidario entre los Estados miembros de las personas solicitantes de protección internacional es comercializable (20.000 euros por persona que no quiera atenderse de las 30.000 que corresponden a cada país en cuestión de reubicación).
Este es el pacto revisado que deberá aprobar España bajo su presidencia. Este es uno de los mayores deseos de la Comisión, que ha visto cómo fracasaba en las anteriores presidencias, y sin duda su aprobación sería un éxito de la presidencia española. Pero cabe remarcar que la aprobación tiene, para la presidencia española, un importante valor simbólico, pero poco más. El hecho que los países del Med5+ hayan cedido en la mayoría de los puntos y hayan ganado tan poco no deja de ser una evidencia: al final, todo el sistema del nuevo PMA pivota en actuaciones complejas, duras y costosas que deberán hacerse en las fronteras exteriores de la Unión. En la presentación de las prioridades de la presidencia española de la UE, el presidente Pedro Sánchez apuntaba la necesidad de avanzar hacia una gestión más eficaz y coordinada de los procesos de migración y asilo, y hacía mención del naufragio de una embarcación con más de 750 personas en el Mar Jónico. Lamentablemente, nada en el nuevo PMA hace intuir que vayan a reducirse estas tragedias. Eso sí, tal vez sucedan más lejos de los ojos de la ciudadanía europea que, de todos modos, parece haber normalizado esta necropolítica migratoria.
La cuestión más perentoria, por lo tanto, no parece ser determinar bajo qué presidencia se aprueba el Pacto, si no plantear si esta es la agenda de trabajo que se necesita en el ámbito comunitario para la gobernanza de la migración y el asilo. El proceso de securitización que viven las políticas de inmigración y asilo en la UE, y en muchos de sus países miembros, se han demostrado ineficientes e ineficaces. No sólo porque no cumplen con los requisitos de protección de derechos de las personas, ni se ajustan a las demandas de los mercados laborales europeos, sino porque tampoco han servido para la tan cacareada lucha contra la inmigración irregular. Es más, han convertido las vías legales y seguras en un cuasi mito (no existen propuestas europeas comunes, innovadoras y de calado desde principios de los años 2020), mientras se ha desarrollado una ingente maquinaria de protección de unas fronteras europeas más mortales y en las que cada vez se vulneran en mayor medida los derechos de las personas. Porque detrás de muchas de las personas que se mueven en situación irregular se encuentran situaciones que requieren de protección internacional. La lucha contra la irregularidad (en entrada, porque tampoco se presta suficiente atención a cómo atender y resolver la irregularidad de residencia) se ha convertido, de facto, en una lucha contra el derecho de asilo y las personas que buscan refugio, haciendo imposible su acceso al territorio europeo. Cabe recordar que esta irregularidad no deja de ser una ambigüedad, puesto que precisamente porque están huyendo, la propia Convención de Ginebra recuerda que estas personas susceptibles de solicitar asilo no siempre dispondrán de la documentación de viaje necesaria. Además, en línea con este proceso de securitización, la gobernanza migratoria se acaba sustentando en la externalización del control de fronteras y la gobernanza migratoria. Dicho de otro modo, la colaboración con los países vecinos acaba siendo clave para el éxito de una política común, lo que termina generando situaciones de dependencia con países terceros que ven en ello una posibilidad de obtener mayores beneficios, cuando no situaciones tan extremas como la externalización de la acogida de personas refugiadas que se plantea Dinamarca en Ruanda, y que ACNUR ya ha señalado supone una vulneración clara del derecho de asilo. Finalmente, la reunión del día 8 añade otro elemento, como es la mercantilización del derecho de asilo, poniendo precio a quienes no quieran cumplir con la solidaridad entre Estados miembros y el derecho internacional público.
Si, como parece, el PMA acaba siendo aprobado en la próxima presidencia, con el beneplácito del Parlamento Europeo, se consolidará este proceso de construcción de una política migratoria y de asilo que vulnera los límites del marco democrático y del Estado de Derecho y que asume sin complejos la toma de medidas iliberales en nombre de la seguridad. Y aun cuando muchas voces siguen considerando la gobernanza migratoria como una cuestión secundaria sobre la que no parece necesario tener debates de fondo sino meramente instrumentales, la misma es un buen reflejo del (mal) estado de salud de los principios normativos sobre los que se sustenta el proyecto europeo.
