La crisis de gobernanza de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, a examen.            

Frontex
Miembros de Frontex le dan indicaciones a un migrante en Málaga, España. Jesus Merida/SOPA Images/LightRocket via Getty Images

Frontex ha entrado por su propio pie en una espiral de grave crisis. La Unión Europea, que se presenta como referente normativo y de respeto de los derechos humanos, ejemplo de gestión y buena administración, ve cómo la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, con sede en Varsovia, parece mimetizarse con el régimen populista, ultra y euroescéptico del país donde tiene su sede. La serie de escándalos que han afectado a Frontex, la agencia más importante y con mayor presupuesto de la Unión, revela fallos internos en su organización, funcionamiento y control institucional. La crisis estalla en pleno reclutamiento del primer cuerpo uniformado y armado de la UE, en lo que constituye el primer ensayo de federalización en materia de Justicia e Interior en la historia de la integración europea. También coincide con el lanzamiento del Nuevo Pacto de Migración y Asilo de la Comisión Europea, presentado como una respuesta europea a un desafío común y una propuesta para un “sistema de gestión fiable”. Así, la crisis interna de gobernanza de Frontex adquiere una dimensión especial que hace peligrar la propia autoridad de la Unión en materia de gestión de fronteras, su papel en la política migratoria e incluso el principio de subsidiariedad por el cual algunos objetivos pueden alcanzarse mejor a escala de la UE.

En 2005, Frontex nacía con menos de 50 empleados, 6 millones de euros de presupuesto y funciones técnicas y de análisis de riesgos. Quince años después, dotada con 460 millones y más de 1.200 empleados, se prepara para dar un salto cualitativo y pasar a gestionar directamente 10.000 guardias fronterizos. La última reforma de su Reglamento en 2019, le dio un mandato reforzado y nuevas funciones operativas, confirmadas en el nuevo Pacto europeo de Migración y Asilo de 2020. Salvo en lo que se refiere a la coordinación de operaciones conjuntas e intervenciones fronterizas rápidas, emergencias humanitarias y salvamento marítimo, los derechos humanos en el mandato de Frontex son marginales. Pero en el cumplimiento de su mandato sí se exige el respeto a los mismos y se establecen una serie de mecanismos de control interno y externo.

Desde la crisis de acogida de 2015, Frontex ha crecido y operado al amparo de un entorno político profundamente hostil a la inmigración. Así, la agencia se ha centrado en aquellos aspectos de su mandato más represivos y securitarios. En cierto modo, Frontex parece haber calcado las estrategias y actuaciones de los Estados miembros a la hora de blindar sus fronteras: rechazos en frontera como los del Tarajal, disparos a inmigrantes, devoluciones en el Mar Egeo, violencia sistemática en las fronteras húngara o croata, etcétera. Pero también con la línea seguida por la UE: acuerdos con Turquía, cooperación con elementos criminales en Libia, campos de internamiento como Moria… En ese sentido, lo que valía para un Estado miembro y para la Unión –ese referente de derechos humanos– también debía valer para una agencia europea.

 

El incómodo peaje de los derechos humanos

Es significativo que el Frontexgate no ha estallado como resultado de mecanismos de control internos de la Agencia o de la Unión, como el control de la Comisión o la supervisión del Parlamento Europeo. Frontex ha quedado expuesta como resultado del trabajo de la sociedad civil y medios de comunicación (frontexfiles.eu o Statewatch, entre otros muchos).

En su plano interno, los mecanismos de rendición de cuentas son insuficientes o han sido relegados por la dirección de la Agencia. Las advertencias del Foro Consultivo y de la Oficina de Derechos Fundamentales (FRO) de Frontex han sido tradicionalmente ignorados porque no se tomaban en serio y eran vistos como el necesario peaje por el que tenía que pasar una agencia europea. El reclutamiento obligatorio de 40 observadores de derechos fundamentales previstos para antes del 5 de diciembre de 2020 ni siquiera se ha producido.

Sólo tras publicarse las imágenes del diario alemán Der Spiegel mostrando la participación de agentes de Frontex en los rechazos de los guardacostas griegos en el Egeo, el Consejo de Administración de la agencia creó en noviembre de 2020 un “Grupo de trabajo sobre derechos fundamentales y aspectos legales y operativos de las operaciones”. Quedó expuesta la falta de seguimiento e investigación de presuntas violaciones de derechos fundamentales. El ejercicio del derecho a la información sobre sus operaciones se convirtió en una opción peligrosa y costosa, como comprobaron los activistas Luisa Izuzquiza y Arne Semsrott, tras perder un caso de acceso a documentos ante el Tribunal de Justicia de la UE. La reclamación de abono de la condena en costas de 24.000 euros suponía una fortuna para los demandantes y un aviso a navegantes por parte de Frontex.

Su abandono progresivo de las operaciones de búsqueda y rescate marítimo, en favor de misiones aéreas no tripuladas con drones, ha sido denunciado como un intento de evitar el contacto directo con las personas migrantes y eventualmente tener que acudir a su rescate. Frontex prefiere transmitir la geolocalización de las embarcaciones en peligro a la guardia costera libia antes que a las ONG de rescate. Las denuncias sobre su connivencia con rechazos en frontera también se multiplican en tierra firme, como en los Balcanes o Hungría.

Frontex está cada vez más presente en países terceros, donde los países de origen y tránsito migratorio ejercen de frontera avanzada. La mayor parte de estas actividades ni son transparentes ni se producen en contextos democráticos y garantistas para las personas migrantes o retornadas. Despliegue de oficiales de enlace, proyectos de asistencia técnica, negociación de acuerdos de trabajo o alianzas informales de inteligencia en el terreno se desarrollan en la opacidad. En los Balcanes Occidentales, a través de acuerdos de estatus, Frontex vigila, intercepta y controla extramuros a personas y vehículos replicando sus patrullas fronterizas, fuera del escrutinio público. Facilitador y ejecutor de retornos forzosos, la agencia tendrá además un mayor papel en los retornos voluntarios y en el seguimiento de readmisión de los retornados por parte de países terceros.

 

Las relaciones con la industria del control migratorio

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Protesta contra la política migratoria de la Ue en Varsovia, Polonia. Jaap Arriens/NurPhoto via Getty Images

En todas sus responsabilidades, Frontex está vinculado y condicionado por las nuevas tecnologías y el desarrollo de productos y servicios adaptados a un entorno rápido y cambiante como es la frontera. Entre sus competencias, gestiona costosos proyectos de innovación e investigación tecnológica, asesora a la Comisión Europea en qué líneas seguir en seguridad fronteriza y contribuye además a la implementación efectiva de partes relevantes de los macro-programas Horizonte 2020 y Horizonte Europa. Además, a través de sus estudios de vulnerabilidad identifica las carencias y las necesidades operativas de la Unión y de los Estados miembros en materia de vigilancia, análisis, biometría, seguridad cibernética y disponibilidad o intercambio de información.

En materia de adquisiciones, contrata y adquiere material directamente o en copropiedad con Estados miembros para operaciones conjuntas. Aeronaves, drones, embarcaciones, vehículos, armamento, equipos de control y vigilancia fronterizos o vuelos comerciales para deportaciones, que se suman al reclutamiento, formación, equipamiento y financiación del futuro cuerpo permanente de 10.000 guardias.

Frontex ha construido un engranaje de intereses económicos y políticos que la Fundación porCausa denomina como la industria del control migratorio. La agencia organiza eventos con la industria del armamento, prueba y promociona productos y servicios, se reúne con los actores empresariales y sus lobbies, con un despliegue de medios muy por encima de su posición real en el organigrama institucional y su capacidad adquisitiva. Esta ostentación y despilfarro de recursos públicos incluyó cenas de 94.000 euros con los lobbies y ejecutivos de la industria armamentística y de seguridad.

El pasado 10 de febrero, cuatro meses después de la publicación de las imágenes del Egeo, el Parlamento Europeo aprobaba un informe en el que se reclamaba un control independiente de las fronteras exteriores de la UE por el abuso generalizado de los derechos humanos y los rechazos en frontera. Unos días antes, la Organización Internacional de Migraciones (OIM) y la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) publicaban sendas declaraciones de condena hacia la violencia ejercida en las fronteras europeas. Pero es la retirada del apoyo incondicional de la Comisión Europea, mentora, tutora y promotora de Frontex, la que parece haber abierto la veda.

 

España como campo de maniobras de la futura Frontex 

España colabora con Frontex desde hace años, sobre todo en las operaciones conjuntas Minerva e Índalo, beneficiándose de los medios y recursos que aporta la agencia. Sin embargo, las relaciones con ella han ido haciéndose cada vez más tensas a medida que esta adquiere mayores capacidades, un mandato más intrusivo y un nivel de ambición superior. España acaba de renovar por un año el marco operativo y legal mutuo con la Agencia, pero este acuerdo esconde una profunda desconfianza que ha estallado en plena crisis de acogida de Canarias.

España no quiso en su día alojar puntos críticos (hotspots) en su territorio como hicieron Italia o Grecia en respuesta a la crisis de acogida de 2015. La razón pudo estar en menor presión en las fronteras españolas frente a las rutas del Mediterráneo Central y Oriental. Este enfoque se basa en la colaboración interinstitucional a través de expertos nacionales coordinados por las agencias de Justicia e Interior (Frontex, EASO, Europol y Eurojust) junto con las administraciones nacionales, en una suerte de administración europea integrada. Pero la situación de Canarias, se asemeja cada vez más a la de Lampedusa o Moria, limbos en los que no se produce un verdadero acceso al territorio.

El Ministerio del Interior español parece resistirse a ceder terreno y autonomía a Frontex, tras años de  inversiones en recursos, capacidades y liderazgo regional en África. El temor a una pérdida de poder estratégico en la frontera sur, especialmente con Marruecos, y por tanto en Bruselas, podría justificar las reticencias nacionales a una mayor implicación de Frontex. Sin embargo, la presencia de Frontex también es ventajosa para España como intermediario aceptado por Londres para controlar la nueva frontera Schenger en Gibraltar, como escudo ante la opinión pública frente la creciente dificultad en la gestión de la ruta canaria, o para beneficiarse del astronómico presupuesto de Frontex en futuras inversiones para España.

Este país se convierte así en banco de pruebas de la nueva Frontex. Los escándalos de la agencia vienen de manera un tanto oportuna a debilitar el primer intento de federalización de la gestión fronteriza hasta ahora un ámbito fundamental de la soberanía estatal. Por otro lado, una agencia cuyo presupuesto se va elevar a 5.600 millones de euros en los próximos seis años, no deja de ser un instrumento útil para hacer frente de manera solidaria a crisis migratorias o para poner a disposición de los Estados unos medios y capacidades comunes. La lucha de competencias entre las fuerzas y cuerpos de seguridad de los Estados y la agencia está servida. Llegado el caso, Frontex también puede ser el mercenario que ejerce la mano dura contra los inmigrantes y servir de chivo expiatorio si las cosas salen mal.