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Un grafiti en Teherán muestra a dos representantes de EE UU e Irán (Fatemeh Bahrami/Anadolu Agency via Getty Images)

Está gestándose una nueva crisis nuclear con Irán. Los europeos deben aprovechar la oportunidad para restablecer una posición común con Estados Unidos y tratar de revivir el acuerdo nuclear de 2015 que abandonó Donald Trump.

Uno de los principales problemas internacionales que aguardan al nuevo presidente de Estados Unidos, Joe Biden, será el de abordar una crisis nuclear que está gestándose con Irán. En las últimas semanas, Teherán ha intensificado su programa de enriquecimiento de uranio hasta alcanzar el umbral crítico del 20%, muy superior al nivel autorizado por el Plan de Acción Integral Conjunto (PAIC), el acuerdo nuclear de 2015 del que el presidente norteamericano Donald Trump se retiró en 2018. Irán también ha dicho que va a llevar a cabo investigaciones sobre la producción de metal de uranio, que es un componente necesario para fabricar cabezas nucleares. Si Europa y Estados Unidos quieren frenar el programa nuclear iraní y aplacar las tensiones en Oriente Medio, tendrán que revivir cuanto antes el PAIC.

Desde la retirada de Trump, el PAIC se ha venido abajo pese a los esfuerzos de la UE, Rusia y China para mantenerlo en pie. Trump puso en marcha una campaña de “máxima presión” contra Irán, reinstauró las sanciones anuladas por el PAIC y añadió otras nuevas, en un intento de obligar a Teherán a aceptar unos límites más estrictos al programa nuclear que los que contemplaba el Plan. Irán respetó el acuerdo durante un año, pero, en mayo de 2019, empezó a infringir los límites a sus actividades nucleares. A estas alturas, ha acumulado una reserva de uranio enriquecido muy superior a lo que permite el tratado, utiliza más centrifugadoras avanzadas para enriquecerlo, lleva a cabo investigaciones prohibidas, utiliza instalaciones que no debería y construye otras nuevas. Ha reducido el tiempo que tarda en fabricar una bomba nuclear de un año, conforme a los términos del PAIC, a solo tres meses. Aun así, ha seguido permitiendo inspecciones nucleares del Organismo Internacional de la Energía Atómica, lo que otorga cierta transparencia a sus actividades. Las medidas que ha tomado para ampliar su programa nuclear son reversibles, aunque lo que no puede borrar son los conocimientos adquiridos mediante sus investigaciones.

Al mismo tiempo que extiende sus actividades nucleares, Irán ha incrementado sus actos hostiles contra Estados Unidos y sus aliados en Oriente Medio en represalia por las sanciones. Ha capturado buques comerciales en el Estrecho de Ormuz, ha atacado a fuerzas estadounidenses por medio de terceros y, casi con toda seguridad, fue responsable del atentado cometido en 2019 contra unas instalaciones petrolíferas en Arabia Saudí que redujo temporalmente su producción a la mitad. La reacción de Trump fue reforzar las sanciones, ordenar el asesinato de Qasem Soleimani, el célebre comandante de la fuerza iraní de élite Quds, y amenazar con represalias militares más amplias.

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Portada de un periódico en Teheran con la imagen de Joe Biden durante las elecciones de EE UU en noviembre 2020. (Fatemeh Bahrami/Anadolu Agency via Getty Images)

Biden dice que quiere revivir el PAIC si Irán vuelve a cumplir el acuerdo. También quiere reforzar y ampliar los límites del PAIC al programa nuclear iraní y abordar otros aspectos preocupantes no incluidos en el acuerdo, como la agresiva política exterior de Irán y su programa de misiles balísticos. Pero el presidente norteamericano y su equipo han dicho que revivir el PAIC debe ser prioritario y que los demás aspectos se abordarán después. Francia, Alemania y el Reino Unido están de acuerdo. Por su parte, los líderes iraníes han declarado que quieren regresar al acuerdo y están dispuestos a hacerlo si Washington levanta las sanciones. La expansión de su programa nuclear es un paso para adquirir un arma negociadora y presionar a Estados Unidos para que dialogue.

La estrategia de revivir el PAIC antes de ocuparse de otras cuestiones tiene inconvenientes. A Washington le será difícil forzar a Teherán para que acepte prolongar las restricciones al enriquecimiento previstas en el acuerdo o limitar su programa de misiles balísticos cuando se haya eliminado la mayoría de las sanciones. Sin embargo, incluso aunque los europeos volvieran a imponer sanciones junto con Estados Unidos, no hay garantía de que Irán esté dispuesto a hacer nuevas concesiones después de unos meses más de sanciones. Considera que su programa de misiles balísticos y su apoyo a determinados grupos en la región son fundamentales para compensar la debilidad relativa de sus fuerzas convencionales en comparación con las de Arabia Saudí, Israel, los EAU y Estados Unidos. Si EE UU y sus socios no hacen nada para cambiar los cálculos iraníes, Teherán mantendría el enriquecimiento y, por tanto, estaría cada vez más cerca de adquirir una bomba nuclear. Seguiría respondiendo a las sanciones con provocaciones militares, lo que elevaría el riesgo de enfrentamiento bélico, con el convencimiento de que sus adversarios cederían antes. La labor diplomática sería más complicada: Irán celebrará en junio de 2021 unas elecciones presidenciales en las que no estará el presidente Rohaní porque no puede presentarse por tercera vez. Las fuerzas partidarias del acuerdo están debilitadas por el fracaso del PAIC y es muy probable que el próximo presidente piense que Irán estaría más seguro con un arma nuclear, que Occidente no es digno de confianza y que China y Rusia no van a ponerse de parte de Estados Unidos.

Con todos estos riesgos, es comprensible que Biden quiera intentar revivir el PAIC antes de abordar otros problemas. Sin embargo, establecer el calendario para volver a regirse por el acuerdo será difícil, porque tanto Estados Unidos como Irán quieren que sea el otro el que dé el primer paso. Los europeos podrían ayudar a limar diferencias entre las dos partes con un plan para una vuelta escalonada. Primero, Teherán paralizaría y después revertiría gradualmente la expansión de sus actividades nucleares; Washington le permitiría que vendiera cada vez más petróleo y eliminaría poco a poco las sanciones que reinstauró Trump cuando abandonó el PAIC en 2018, además de las otras adicionales que impuso más tarde. Los europeos pueden ser un conducto por el que se comuniquen ambos Estados, aunque también será necesario mantener un diálogo directo. Para facilitarlo, Europa debe instar al gobierno de Biden a que tome desde el primer momento medidas simbólicas que restablezcan en parte la confianza: por ejemplo, declarar que tiene intención de regresar al acuerdo y eliminar las sanciones contra el ministro de Exteriores y otros diplomáticos iraníes.

La reanimación del PAIC se encontrará con varios obstáculos. El primero tiene que ver con la política interna y la exterior de Irán. Es posible que en las próximas semanas el país lleve a cabo nuevas provocaciones o emprenda acciones para ampliar todavía más su programa nuclear, lo que constituiría una complicación política para que Estados Unidos se reincorpore al acuerdo. Por ejemplo, Irán ha amenazado con ampliar más su programa y limitar las inspecciones del OIEA si Biden no levanta inmediatamente las sanciones. Existe el peligro de que los iraníes insistan en hacer exigencias que Estados Unidos no pueda cumplir, como una compensación por las sanciones o la eliminación de todas ellas, comprendidas las más antiguas que siguieron vigentes incluso después de la firma del PAIC. También es posible que Irán quiera una garantía inamovible de que EE UU no va a volver a retirarse del tratado, una garantía que Biden no podría ofrecer, porque cualquier otro presidente futuro tendría la potestad de abandonar el acuerdo; aunque fuera un tratado aprobado por el Congreso.

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El ministro de Asuntos Exteriores de Irán Iran Mohammad Javad Zarif junto al Alto representante en Asuntos Exteriores y Seguridad de UE, Josep Borrell,
en una reunión en Teherán. (Fatemeh Bahrami/Anadolu Agency via Getty Images)

El segundo tipo de obstáculos tiene que ver con el delicado equilibrio que necesita encontrar Biden en su relación con el Congreso. En teoría, el presidente no necesita la aprobación del Congreso para levantar las sanciones. Pero desde el punto de vista político necesita que haya un consenso, porque le hará falta el apoyo de los legisladores para llevar a la práctica su programa nacional y no querrá irritar a los demócratas partidarios de una actitud dura con Irán, como los senadores Bob Menéndez y Chuck Schumer. Los que se oponen a revivir el PAIC opinan que Biden debe aprovechar la ventaja que dan las sanciones para presionar a Irán y conseguir un acuerdo más favorable. A presidente le costará eliminar todas las sanciones, especialmente las que se impusieron justificándose en el apoyo de Irán al terrorismo. Y, si la República Islámica lleva a cabo actos provocadores contra los estadounidenses y sus aliados en las próximas semanas o continúa ampliando su programa nuclear como ha amenazado con hacer, será todavía más difícil relajar las sanciones. Si el Congreso piensa que Biden está siendo demasiado blando con Irán, quizá decida maniatarle aprobando sus propias sanciones, que el gobierno no podría levantar fácilmente.

Si bien hay obstáculos importantes para revivir el PAIC, debería ser posible recuperar el acuerdo siempre que Estados Unidos e Irán comprendan que este no es el momento de pedir más concesiones. Pero también es posible que Bruselas y Washington logren solo un retroceso parcial de Teherán en la expansión de su programa nuclear. Aun así, eso sería mejor que intentar cerrar un pacto más beneficioso sin conseguirlo, lo que dejaría sin control el programa iraní y dificultaría otro acuerdo en el futuro. Incluso aunque resultara imposible una recuperación parcial del acuerdo, EE UU habría probado su voluntad de regresar y le sería más fácil trabajar con Rusia, China y otros países para contrarrestar el programa nuclear.

Revivir el PAIC no transformaría la política exterior de Irán de la noche a la mañana. Pero pondría límites a su programa nuclear y reduciría el peligro de conflicto regional. También proporcionaría una plataforma para mantener conversaciones sobre nuevas restricciones al programa nuclear iraní y sobre la limitación de sus misiles balísticos y su patrocinio de terceros en la región. Organizar unas negociaciones nuevas sería más complicado que revivir el PAIC, aunque se celebrarían en una atmósfera menos tensa. Irán no se ha mostrado muy dispuesto a negociar límites nuevos, especialmente porque el PAIC no cumplió las grandes expectativas que tenía Teherán, puesto que casi todas las empresas europeas siguen desconfiando de hacer negocios en Irán. Pero el país sigue deseando disfrutar de los beneficios económicos del comercio internacional. Por consiguiente, para obtener más concesiones en relación con el programa nuclear iraní, Europa y Estados Unidos tendrían que ofrecerle esos beneficios económicos. Washington podría ayudar a las empresas a comprender el alcance de las sanciones que aún permanezcan, pero los europeos tendrían que asumir la mayor responsabilidad y aumentar el volumen de las transacciones comerciales efectuadas a través del mecanismo INSTEX que crearon en 2019 específicamente para facilitar los pagos con Irán.

Siendo realistas, el problema de los misiles balísticos iraníes solo podrá abordarse cuando disminuya la tensión entre Teherán y sus rivales regionales y solo dentro de un marco general de control regional de armas que obligue a Irán a aceptar también la limitación de su armamento. En lugar de dar prioridad a resolver el problema de los misiles, Estados Unidos y Europa deben esforzarse en rebajar las tensiones entre Irán y Arabia Saudí mediante un acuerdo mutuo para cortar su intervención en Yemen, lo que facilitaría que la ONU o cualquier otro mediador consiga poner fin a la guerra. Biden ha dicho que quiere reevaluar las relaciones con Riad y dejar de apoyar su intervención en la guerra yemení. Eso debe servir de incentivo para que los saudíes entablen un diálogo con Irán. Y los europeos pueden contribuir a la desescalada fomentando las consultas entre Teherán y sus rivales del Golfo.

Aunque esté Biden en el poder, la UE y Estados Unidos no van a estar totalmente de acuerdo en cómo hacer frente a los problemas internacionales que tienen ante sí (por ejemplo, la estrategia respecto a China). Pero ambos quieren frenar el programa nuclear iraní, por lo que deben trabajar juntos e incorporar al Reino Unido, que comparte ese mismo objetivo. Europa y EE UU no deben vacilar: aunque no sea posible revivir por completo el PAIC, hay pocas tareas más urgentes que evitar que Irán obtenga un arma nuclear.

 

 

Traducción de María Luisa Rodríguez Tapia