Europa tiene que ser capaz de ofrecer una respuesta militar autónoma a los conflictos, crear espacios de protección y asistencia a las víctimas civiles, así como resolver el eterno dilema entre valores e intereses en la acción exterior.
Europa no lo tiene fácil. No remite, sino que arrecia, la crisis existencial a la que se refería Federica Mogherini, Alta Representante para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea, en la introducción a la Estrategia Global Europea (EGE) de junio de 2016. El Reino Unido entonces acababa de votar que no quería quedarse en la Unión; y hoy vemos cómo algunos otros países (o más bien sus gobiernos) no tienen problema en quedarse para dinamitar el proyecto europeo desde dentro.
El llamado grupo de Visegrado (Polonia, Hungría, República Checa y Eslovaquia) apenas oculta su objetivo de deconstruir Europa, y gobiernos como el austriaco o el italiano hacen alarde de su falta de solidaridad en relación, por ejemplo, con la solución del problema de los refugiados. Ciertamente, la EGE define nuevas amenazas híbridas, tan inasibles y efectivas como los ciberataques, y se esfuerza por explicar que ya no hay fronteras que valgan para delimitar la amenaza exterior de la interior, pero debería también decir que el bloqueo a las respuestas comunes agrava las amenazas que se ciernen sobre Europa. Por si fuera poco, la Administración Trump parece estar tomando partido por la des-Unión. No solo Trump, cuando era candidato a presidente, apoyó el Brexit, sino que el Embajador estadounidense en Alemania, Richard Grenell, manifestó hace unas semanas que EE UU apoya a los “conservadores” europeos, en referencia a los gobiernos y movimientos antieuropeístas.
En los dos años transcurridos desde que la EGE vio la luz, y comparando con la primera Estrategia de Seguridad Europea de 2003, ya se atisba el encaje del texto en el nuevo contexto: más cooperación en materia de defensa, con el incentivo de multiplicar por veinte el presupuesto común (pero no comunitario) a través del Fondo Europeo de Defensa; y más protección de las fronteras de Europa, uno de los pocos nuevos objetivos del documento que marca las pautas de la relación de la UE con el mundo. Europa, podría decirse, está cada día más ensimismada y más a la defensiva.
Aunque la EGE apuesta por la respuesta integral a las crisis en otros países, queda muy diluido el espíritu expedicionario de la estrategia que inspirase Javier Solana en 2003, y, desde luego, no se menciona la Responsabilidad de Proteger a poblaciones en peligro, que sí aparecía en la revisión de 2008. También en esta línea, la EGE aspira a la resiliencia –que viene a ser la capacidad de soportar y recuperarse de las crisis– en la propia Unión, y se dispone a contribuir a ella en el vecindario y también en el mundo. La aspiración a contribuir a la democracia más allá de las fronteras se difumina –la EGE llega a decir que la democracia favorece la resiliencia–, tal vez porque algunos gobiernos europeos han difuminado la propia idea de democracia dentro de sus propios territorios.
Seguridad tradicional e ‘interiorización’ de la acción exterior
La seguridad en Europa abarca hoy desde la necesidad de ser creíbles ante Rusia, incluso sin el respaldo de Estados Unidos, hasta el intento de prevenir el atentado terrorista que se dispone a cometer un individuo anónimo con una furgoneta, o un artilugio casero, en cualquier ciudad de la Unión. No es extraño que la EGE constituya un ejercicio de contorsionismo.
La dimensión más tradicional de la defensa es la única prioridad de algunos países del norte de Europa, que consideran a Rusia (y Vladímir Putin lo pone fácil) como la gran amenaza que todo lo empequeñece. Si a ello unimos la presión estadounidense para que Europa se haga cargo de su seguridad, parece fácil justificar inversiones que den oxígeno a la fragmentada industria de defensa europea, o la puesta en marcha de la cooperación estructurada permanente prevista en el Tratado de Lisboa. Todo indica que puede aprovecharse la oportunidad para crear a medio plazo un mercado común de la defensa y desarrollar ciertas capacidades comunes impulsando de paso la interoperabilidad militar, así como la investigación que también pueda tener usos civiles. Tiene poco sentido, por lo demás, y es casi un fraude a la ciudadanía, seguir manteniendo ejércitos obsoletos con escasa capacidad de despliegue que tampoco se complementan entre sí. Pero hay que gastar para dejar de malgastar.
La pregunta de fondo, sin embargo, es para qué quiere Europa sus nuevas capacidades sabiendo que estamos condenados a mantener la entente con Rusia. El presidente francés, Emmanuel Macron ha lanzado en este sentido una propuesta aún difusa, la Iniciativa Europea de Intervención, que parece dirigida a recuperar la vocación expedicionaria aún desde fuera de los marcos de la UE y de la OTAN, y que, de paso, recupera al Reino Unido en un marco común de acción militar. Una vez que la Iniciativa está en marcha, solo cabe esperar que se concrete en el mejor sentido. Europa, aunque siga fragmentándose, debería seguir ofreciendo una respuesta militar autónoma a los conflictos, capaz de crear espacios de protección y asistencia a las víctimas civiles, y que revierta los excesos y los abusos de la guerra contra el terrorismo.
La amenaza del terrorismo de bajo coste, por su parte, justificaría por sí misma la interiorización de la EGE, que va invadiendo el espacio de libertad, seguridad y justicia creado para garantizar la libre circulación dentro de las fronteras europeas. Si hasta hace poco eran las competencias internas de la Unión las que se expandían hacia afuera –el mercado interior justifica por ejemplo la capacidad de celebrar tratados de comercio internacional–, ahora es la EGE la que se repliega hacia adentro. En un mundo complejo en el que los países son cada vez más impotentes y los ciudadanos cada vez más exigentes, la superposición de ámbitos de acción parece la única salida, aunque luego coordinarse en la práctica sea tarea imposible. Pero si la estrategia de la ministra europea de exteriores iba a acabar metiéndose en asuntos de interior: ¿no hubiera sido mejor acordarla desde el principio con el Presidente del Consejo?
Defender las fronteras o los valores
La EGE es un documento marco sobre el que los Jefes de Estado y de Gobierno de la UE, reunidos en el
Consejo Europeo, se limitaron a tomar nota. Tal vez no haya manera más elegante de evitar que se manifieste el desacuerdo. Europa, ciertamente, sigue dividiéndose desde que no supo afrontar conjuntamente las consecuencias de la crisis económica y financiera que comenzó en 2008. Hoy la división es aún más explícita cuando se trata de afrontar las consecuencias de la inacción respecto del conflicto sirio, y de la tardía e insuficiente respuesta a las necesidades de los refugiados sirios en los países vecinos. Si, en el nuevo contexto europeo, el único acuerdo posible es defender las fronteras ante la llegada de quienes huyen de la persecución, tampoco parece haber solución a la crisis de identidad europea.
El “pragmatismo basado en principios” que propone la EGE no resuelve el dilema cuando no coinciden los valores y los intereses. El control de fronteras, tan legítimo como necesario, no puede menoscabar las obligaciones de protección internacional de los refugiados. En el juego de los intereses, pese a la constante apelación a los valores, nunca se hace valer el interés colectivo sino el individual e inmediato. Europa no logra salir de una espiral descendente. El populismo y el nacionalismo excluyente no sólo fragmentan la UE, sino que acaban también fragmentando las sociedades cuyos intereses dicen defender. Por eso los valores universales y europeos, que han sido hasta ahora la seña de identidad de la Unión en el mundo, son fundamentalmente pragmáticos. Por eso Europa solo puede salir de la crisis existencial con reformas democráticas audaces, y anteponiendo, cuando no coincidan, los valores a los intereses en la acción exterior para recuperar así la paz interior.
