Manifestantes sostienen pancartas exigiendo que la administración de Pekín sea responsable de las violaciones de los derechos humanos y que los países de la UE adopten esta actitud, en Bélgica. (Foto de Dursun Aydemir/Agencia Anadolu a través de Getty Images)

¿Cuál es la situación del Régimen de Sanciones de la Unión Europea contra los abusos de los Derechos Humanos tras un año desde su adopción?

El Régimen Global de Sanciones en favor de los Derechos Humanos de la UE lleva ya un año en vigor desde su adopción el día de los Derechos Humanos de 2020. Fue producto de casi un año de negociaciones, un período inusualmente largo para la puesta en marcha de un régimen de sanciones en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). Está inspirado en el régimen estadounidense “Global Magnitsky” de 2016, que ha servido de modelo a legislación equivalente en Canadá, Reino Unido y, recientemente, también Australia. Este nuevo, que se acordó con una lista de designaciones vacía, fue poblándose a lo largo de 2021. Una primera ronda, anunciada a principios de marzo, enumeraba a personas asociadas con el encarcelamiento del candidato presidencial ruso Alexei Navalny; y poco después, una segunda ronda produjo una lista heterogénea que incluía a actores chinos responsables de abusos contra los uigures. También había otros tan dispares como la agencia nacional eritrea de seguridad, la fiscalía norcoreana o la milicia libia Kaniyat. Una última ronda, acordada en diciembre, apuntó a la empresa mercenaria Grupo Wagner.

No se trata del primer régimen de sanciones europeo que adopta un formato horizontal (o temático): ya se había aplicado en los regímenes contra las armas químicas y los ciberataques. Tampoco es el primero que reacciona a violaciones de los derechos humanos. Al contrario: la mayor parte de los regímenes de sanciones europeos se imponen en respuesta a estos abusos, en especial si se cometen en un contexto de regresión democrática. Es más, varios regímenes en vigor incluyen un subrégimen dedicado a derechos humanos, aunque tenga un objetivo distinto por vocación principal. La peculiaridad de este estriba en ser el único consagrado exclusivamente a los derechos humanos, objetivo emblemático de la política exterior de la UE.

Tanto la adopción del régimen de sanciones temáticas (u horizontales) como sus designaciones han sido profusamente cubiertas por los medios -y con razón. Sus dos primeras rondas no podrían haber sido más controvertidas. La primera se publicó al retorno del Alto Representante Josep Borrell de su aciaga visita a Moscú en febrero 2021; la segunda causó tensiones con China, que reaccionó listando a los eurodiputados que habían promovido el régimen de sanciones, los embajadores que habían aprobado la lista, e incluso a algunos expertos y think tanks europeos que habían llamado la atención sobre la maltrecha situación de la minoría uigur. Sólo la tercera ronda, dirigida a una empresa mercenaria, no ha dado lugar a tensiones diplomáticas. Designa a un conglomerado no estatal con alcance transnacional, precisamente el tipo de objetivo al cual se adecuan los regímenes temáticos.

En un primer momento, el debate sobre los HRSR ha versado sobre sus ventajas sobre los regímenes de sanciones tradicionales, organizados geográficamente. Si bien la adopción de una nueva herramienta dedicada a abordar abusos de derechos humanos y sus perpetradores ha sido bien recibida por la sociedad civil, sus ventajas sobre el formato habitual no son obvias. No cabe duda de que la preexistencia de un marco legislativo facilita y agiliza el proceso de listado, ya que obvia la necesidad de negociar un nuevo marco geográfico cada vez que se desea añadir una entrada. Esto aporta flexibilidad a un sistema de producción de sanciones regido por la unanimidad, característica de la PESC. Los regímenes horizontales dan acomodo a prácticas que generan vulneraciones de derechos humanos sin estar vinculadas a ninguna crisis, tales como tráfico de armas o de recursos naturales explotados ilícitamente. Se centran en la violación en lugar de en la crisis en cuyo contexto se desarrolla. La variada combinación de nacionalidades y ubicaciones de la segunda ronda de listados, que abarca tanto África y Asia como Europa y combina autoridades gubernamentales con actores no estatales ilustra la desvinculación entre vulneración y su contexto político-geográfico. Sin embargo, desconectar la violación de derechos humanos de una crisis puede no ser ventajoso. Mientras que se tiende a señalar que la promoción de los DD HH requiere una mejor integración con los demás objetivos de la política exterior europea, disociar el abuso de su contexto político hace exactamente lo contrario. Otros advierten sobre la dificultad de mantener la cooperación con gobiernos foráneos al tiempo que se lista en el régimen de derechos humanos a actores en ese mismo estado. Al igual que el régimen de sanciones contra las armas químicas, el HRSR enumera entradas listadas simultáneamente en los regímenes geográficos. Las designaciones del Grupo Wagner se hallan repartidas en cuatro regímenes de sanciones distintos: los correspondientes a derechos humanos, Libia, Siria y Ucrania. Su fundador está listado por partida doble.

Probablemente, la cuestión que merece mayor atención sea otra: el hecho de que los regímenes de sanciones horizontales no se limiten a proporcionar un nuevo formato, sino que también modifican la naturaleza y lógica de las sanciones. Cabe destacar dos aspectos. En primer lugar, la adopción de una perspectiva temática implica responsabilizar a personas y entidades, aproximando las sanciones a procesos de justicia penal internacional al tiempo que los aleja del ámbito político-diplomático en el que se encuadran tradicionalmente. Hay quien denuncia que el régimen de sanciones contra las violaciones de derechos humanos invierte la presunción de inocencia característica del derecho penal, transformando al designado en un “acusado” que debe probar su inocencia en lugar de obligar a la “acusación” a probar lo contrario.

Esto nos lleva al segundo aspecto: un régimen horizontal se rige por una lógica diferente a la habitual en regímenes geográficos. No hay forma más idónea para entender el objetivo de este que examinar sus criterios de graduación. ¿Qué hay que hacer para ser eliminado de la lista? Si los criterios de designación indican los motivos por los cuales se listan individuos o entidades, no especifican las acciones que los designados deben realizar para promover su exclusión de la lista. En el caso de las sanciones enfocadas a una crisis de índole política, puede entenderse que una vez resuelta la crisis, las sanciones pierden su razón de ser y deben levantarse. ¿Pero puede presumirse algo similar en situaciones no caracterizadas por crisis alguna? A diferencia del régimen estadounidense Global Magnitsky, la legislación europea carece de criterios de graduación. Esto priva tanto a los designados como a las autoridades de sus países de información sobre la finalidad última de los listados. Mantener silencio al respecto supone una ambigüedad que puede ser útil en política internacional, pero que también genera confusión. Se desconoce si las designaciones están destinadas a penalizar o inducir un cambio de comportamiento. Este interrogante, clásico en materia de sanciones, adquiere un nuevo cariz a la vista de que muchas acciones que justifican la inclusión en la lista son crímenes internacionales, tales como infracciones del derecho humanitario. La ausencia de criterios de graduación plantea dudas sobre si es posible que un designado se vea eliminado de un listado y, de ser así, qué acción se requeriría y de qué instancia debería proceder. A la falta de tales criterios pueden atribuirse diversas interpretaciones. Podría indicar que la exclusión de la lista es imposible, con independencia del comportamiento del designado. También podría suponerse que los designados, o quienes controlen estas entidades, se verán eliminados de la lista cuando sean llevados ante la justicia. Sea como fuere, en ausencia de esta información, la finalidad del régimen de sanciones permanece obscura. Esto deja al observador en la duda respecto a cómo un régimen de sanciones puede promover los derechos humanos cuando se desconoce qué acción correctiva se requiere, si es que se espera alguna. Mientras esto sea objeto de especulación, acrecentará la incertidumbre sobre la utilidad de las sanciones, escasamente entendidas a pesar de su abundante uso.

A medio plazo, convendría que la UE reflexionase sobre las implicaciones de imponer sanciones de formato horizontal, y en especial, que se plantease la posibilidad de formular criterios de graduación. No solo puede resultar técnicamente ventajoso al introducir lo que se ha llamado “ruta de terminación”, sino que esclarecería el telos de este régimen de sanciones de cara a los designados, el público y las propias administraciones. Por el momento, a los designados no parece restarle más opción que impugnar sus listados ante el Tribunal de Justicia de la UE.