Alcanzar un acuerdo desigual entre las partes no sería sostenible a largo plazo y probablemente desembocaría en una guerra, que dado los intereses geopolíticos de Occidente, Rusia, Turquía, Israel e Irán en la región, tendría repercusiones globales.
Estados Unidos y la Unión Europea mantienen su labor de mediación para acabar con el conflicto entre Armenia y Azerbaiyán que se prolonga desde la caída de la Unión Soviética. Rusia patrocina otras negociaciones diferentes. El 14 de julio, el primer ministro de Armenia, Nikol Pashinyan, y el presidente de Azerbaiyán, Ilham Aliyev, celebraron en Bruselas una nueva cumbre con el presidente del Consejo Europeo, Charles Michel. Se espera alcanzar un acuerdo antes de que acabe el año, pero sigue habiendo discrepancias complicadas.
Las amenazas y el uso de la fuerza tienen el propósito de obligar a Armenia a aceptar las exigencias de Azerbaiyán. Si las presiones desembocan en un acuerdo desigual, la consecuencia más probable no será la paz, sino más guerra. Dados los intereses geopolíticos de Occidente, Rusia, Turquía, Israel e Irán en la región, esa guerra entre dos países pequeños puede tener repercusiones globales.
El principal motivo del conflicto entre Armenia y Azerbaiyán es Nagorno-Karabaj, un territorio encerrado, con población mayoritariamente armenia, que se incorporó de forma arbitraria a Azerbaiyán durante los primeros años de la Unión Soviética. Tras conseguir la independencia en 1991, Armenia y Azerbaiyán se enfrentaron por Nagorno-Karabaj en dos guerras, en 1992-1994 y 2020. Los pogromos contra los armenios en Azerbaiyán y el desplazamiento de más de un millón de personas en ambos países siguen emponzoñando las relaciones. El 2 de septiembre de 1991, Nagorno-Karabaj se separó del Azerbaiyán soviético en un intento de proteger el derecho a la vida de su población, formó unas instituciones democráticas de gobierno e instauró el autogobierno, que continúa ejerciendo en la actualidad.
En una cumbre anterior celebrada en Bruselas, Pashinyan anunció que Armenia estaba dispuesta a reconocer la integridad territorial de Azerbaiyán siempre que hubiera reciprocidad y concedió que Nagorno-Karabaj pudiera formar parte de Azerbaiyán si se garantizaban “los derechos y la seguridad” de los 120.000 armenios del enclave. La concesión de Nagorno-Karabaj fue un hecho sin precedentes, pero según el derecho internacional era un añadido innecesario y gratuito al mutuo reconocimiento de la integridad territorial. El presidente electo de Nagorno-Karabaj rechazó el obsequio de Pashinyan.
Desde el análisis de la resolución de conflictos, no cabe duda de que la perspectiva de paz entre Armenia y Azerbaiyán es una buena noticia, pero hay motivos para ser escépticos: primero, Azerbaiyán infringe repetidamente las obligaciones internacionales; segundo, la comunidad internacional no se decide a hacer que Azerbaiyán sufra las consecuencias de sus incumplimientos y tercero, Armenia negocia desde una posición débil y bajo presión y, en definitiva, está mendigando la paz.
En estas condiciones, la primera víctima de un acuerdo imprudente sería la población armenia de Nagorno-Karabaj, que seguramente sufriría una limpieza étnica pese a las garantías ofrecidas, cuya inutilidad es previsible. Además, es probable que Azerbaiyán continúe con sus incursiones militares en Armenia, exija unas concesiones territoriales injustificadas y ponga en peligro la propia existencia del país.
Los repetidos incumplimientos que hace Azerbaiyán de las obligaciones internacionales
Desde el 12 de diciembre de 2022, Azerbaiyán ha bloqueado la única carretera que conecta Armenia con Nagorno-Karabaj a través del corredor de Lachin, cinco kilómetros cruciales para el abastecimiento. Los alimentos, las medicinas y otros suministros vitales están agotándose en el enclave a toda velocidad, la población civil no puede pasar y está prohibido el acceso de las ONG y los periodistas. El objetivo del bloqueo es intimidar a los armenios de Nagorno-Karabaj y, en última instancia, obligarlos a marcharse; es, en definitiva, la limpieza étnica con la que amenaza constantemente Aliyev. Estados Unidos, los Estados europeos y muchos otros países han instado a Azerbaiyán a que ponga fin al asedio. En febrero, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) ordenó a Azerbaiyán que acabara con el bloqueo, una decisión vinculante con arreglo al artículo 94 de la Carta de Naciones Unidas, pero Azerbaiyán ha hecho caso omiso de la orden.
El ex fiscal jefe de la Corte Penal Internacional, Luis Moreno Ocampo, ha emitido recientemente un alarmante dictamen como experto en el que advierte de que los armenios de Nagorno-Karabaj están a punto de ser víctimas de genocidio por inanición.
Azerbaiyán está incumpliendo numerosas obligaciones internacionales. En septiembre de 2021, una resolución de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa le condenó por causar deliberadamente daños en el patrimonio cultural, las iglesias y los cementerios armenios durante la guerra de 2020. Y hay más informes que dan fe de la destrucción de monumentos armenios. En diciembre de 2021, otra sentencia de la CIJ ordenó a Azerbaiyán a que acabara con “el vandalismo y las profanaciones cometidas contra el patrimonio cultural armenio”. Pero el vandalismo no ha disminuido.
Un artículo basado en pruebas concluyentes enumera la destrucción de 89 iglesias, 5.840 cruces de piedra (khachkars) y 22.000 lápidas armenias en Najicheván entre 1964 y 1987. Najicheván es un exclave de Azerbaiyán situado al suroeste de Armenia, otro territorio entregado a los azerbaiyanos en los primeros años de la Unión Soviética. La minoría armenia, que constituye el 40%, fue víctima de una limpieza étnica desde el principio. Asimismo existen informaciones detalladas sobre las violaciones de los derechos culturales, educativos y religiosos de las minorías lezguina, talyshi y avar en el país.
El Informe sobre los Derechos Humanos en Azerbaiyán en 2022 elaborado por el Departamento de Estado norteamericano registra violaciones de los derechos humanos a gran escala. Además, la CIJ ha subrayado con enorme preocupación que los prisioneros de guerra armenios son víctimas de ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzosas, torturas y otros malos tratos.
Desde 2020, las incursiones militares de Azerbaiyán están poniendo a prueba las defensas de Nagorno-Karabaj e incluso las propias fronteras de Armenia, con el peligro de provocar un conflicto más general y con dos objetivos: el primero, imponer una política de hechos consumados mientras se discute el trazado de la frontera entre Armenia y Azerbaiyán. La segunda, ganar terreno en las zonas fronterizas aún no delimitadas. En mayo, el presidente Aliyev afirmó: “La frontera estará donde nosotros digamos que debe estar”. Aliyev suele hacer este tipo de comentarios e incluso reivindica la soberanía sobre zonas de la actual Armenia. John Heffern, exembajador de Estados Unidos en Armenia, señala que la victoria de 2020 “ha abierto el apetito de Azerbaiyán por hacer en el sur de Armenia unas incursiones que amenazan la estabilidad regional”.
En enero de 2023, la UE desplegó en las fronteras de Armenia a 50 observadores sin armas (luego duplicó esa cifra) con el objetivo de “contribuir a la estabilidad”. La misión de observación es la primera medida internacional concreta, más allá de vacuos mensajes de preocupación. Azerbaiyán se negó a que estuvieran presentes en su lado de la frontera.
¿La fuerza otorga la razón?
La innecesaria concesión de Pashinyan a propósito de Nagorno-Karabaj es una clara consecuencia de las intimidaciones de Azerbaiyán, pero también de las presiones diplomáticas de Estados Unidos y la Unión Europea. El regalo parece haber sorprendido a Moscú: la concesión “cambia drásticamente las condiciones fundamentales en las que se desplegó el contingente ruso de paz en la región” y deja abierta la posibilidad de retirarlo de forma anticipada. Después de la guerra de 2020, Rusia desplegó 2.000 efectivos de paz en Nagorno-Karabaj. El 26 de julio, el ministro de Asuntos Exteriores ruso, Serguéi Lavrov, declaró sin rodeos que los armenios de Nagorno-Karabaj “tienen que aceptar el poder azerbaiyano”, un giro radical respecto a la postura anterior de Moscú, que pretendía consolidar el estatus del enclave.
Otro factor decisivo para la concesión de Pashinyan es la debilidad militar de Armenia tras la guerra de 2020 y la agresividad que mantiene Azerbaiyán desde entonces. Y hay dos factores más: Azerbaiyán exige que las fuerzas de autodefensa de Nagorno-Karabaj entreguen de inmediato las armas y, en julio, el presidente de Turquía, Recep Tayyip Erdogan, reclamó que las fuerzas de paz rusas se retiren de Nagorno-Karabaj de aquí a 2025.
Por tanto, las vagas garantías de que los armenios de Nagorno-Karabaj tendrán derechos y seguridad bajo el poder de Azerbaiyán no resultan convincentes. Como sugirió el ex secretario general de la OTAN, Anders Fogh Rasmussen, “es necesario contar con una especie de mecanismo internacional que vigile, controle y garantice esos derechos y la seguridad de la población de Nagorno-Karabaj”. Si no, “correremos el riesgo de que cualquier resultado de unas negociaciones quede desacreditado por ser un acuerdo alcanzado bajo coacción. Una paz conseguida hoy mediante extorsiones se desmoronará mañana”.
Los mediadores tienen la responsabilidad de proteger o, por lo menos, no hacer más daño
A menos que se formule un acuerdo sostenible, Azerbaiyán seguirá teniendo entre sus prioridades la limpieza étnica y el genocidio de los armenios de Nagorno-Karabaj. Los copresidentes estadounidense, francés y ruso del Grupo de Minsk de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), encargado de las negociaciones sobre Nagorno-Karabaj desde 1992, lo consiguieron en 2007. Los Principios de Madrid incluían las siguientes disposiciones de compromiso: primero, un estatuto provisional para Nagorno-Karabaj que preservara la independencia de facto (y el derecho a existir); segundo, la decisión sobre el estatuto jurídico definitivo mediante un referéndum futuro; tercero, un corredor que uniera Armenia con Nagorno-Karabaj; cuarto, el derecho de retorno de los desplazados y quinto, unas garantías internacionales de seguridad entre las que hubiera fuerzas de paz. Una sexta disposición, la devolución de los territorios que rodean Nagorno-Karabaj confiscados por las fuerzas armenias como zona de seguridad, quedó sin efecto tras la victoria azerbaiyana en 2020.
Los Principios de Madrid se basan en la Carta de las Naciones Unidas y el Acta Final de Helsinki de 1975 e incluyen no utilizar la fuerza y garantizar la integridad territorial, la igualdad de derechos y la autodeterminación. La propuesta no debe descartarse así como así, en función de unas nociones anticuadas del derecho internacional.
En una sentencia trascendental (2010) sobre la declaración de independencia de Kosovo, la CIJ dictaminó que, desde el siglo XVIII, “ha habido numerosos ejemplos de declaraciones de independencia, a menudo frente a la ferviente oposición del Estado del que querían independizarse… La práctica de los Estados… lleva claramente a la conclusión de que el derecho internacional no contenía ninguna prohibición de las declaraciones de independencia”. Durante la segunda mitad del siglo XX, el derecho internacional sobre la libre determinación se desarrolló… para crear el derecho a la independencia de las poblaciones de territorios no autónomos y los pueblos subyugados, dominados y explotados por poderes extranjeros”.
La CIJ también dictaminó que el principio de integridad territorial, consagrado en la Carta de las Naciones Unidas y el Acta Final de Helsinki, “se limita al ámbito de las relaciones entre Estados” y no al derecho de autodeterminación. Con posterioridad, Alemania, Austria, Croacia, Dinamarca, Estados Unidos, Finlandia, Noruega, Países Bajos y Reino Unido presentaron ante la Corte unas declaraciones en las que apoyaban la conclusión sobre el derecho de autodeterminación.
Además, los especialistas han llegado a la conclusión de que la autodeterminación en forma de secesión unilateral puede ser una forma de remediar los casos en los que el Estado incumple su obligación de conceder la igualdad de derechos a todos los pueblos de su territorio. Un destacado defensor de esta teoría, Antonio Cassese, hablaba del “derecho a la secesión reparadora”: si un Estado no representa a toda la población, en el sentido de que niega un acceso igualitario al proceso de toma de decisiones políticas y a las instituciones políticas a un grupo, sea el que sea y, en particular, por motivos de raza, credo y color, entonces los grupos a los que se les niega tienen derecho a reclamar la autodeterminación y a separarse del Estado.
Además, en la Cumbre Mundial de la ONU de 2005, los Estados miembros acordaron (A/RES/60/1) que existe la “responsabilidad de proteger”: “Cada Estado tiene la responsabilidad de proteger a su población del genocidio, los crímenes de guerra, la limpieza étnica y los crímenes contra la humanidad. Dicha responsabilidad implica prevenir esos crímenes y su incitación por los medios apropiados y necesarios. Aceptamos esa responsabilidad y actuaremos de conformidad con ella”.
Con el temor justificado a que la limpieza étnica amenazara su derecho fundamental a la vida, los armenios de Nagorno-Karabaj declararon unilateralmente la independencia el 2 de septiembre de 1991 y consiguieron defenderse contra la guerra abierta que desencadenó Azerbaiyán. Esta decisión, impulsada por el instinto de supervivencia y el deseo de vivir en paz y seguridad, cumplía plenamente el derecho internacional aceptado de autodeterminación y los Principios de Madrid de la OSCE. Por su parte, Azerbaiyán se declaró independiente de la Unión Soviética el 18 de octubre de 1991, cuando Nagorno-Karabaj ya no formaba parte del país.
Los mediadores entre Armenia y Azerbaiyán no deben descartar la interpretación contemporánea de los principios del derecho internacional de autodeterminación e integridad territorial. Tienen la responsabilidad de proteger la supervivencia de los armenios de Nagorno-Karabaj. Es esencial que haya un diálogo urgente con arreglo a tres vías separadas de negociación internacional: entre las autoridades de Nagorno-Karabaj y Azerbaiyán; entre Armenia y Azerbaiyán; y entre Armenia y Turquía. Hacen falta mecanismos a largo plazo para que los armenios, los azerbaiyanos y los turcos se liberen del lastre de los daños causados y garanticen la cooperación en el futuro. Los incentivos y los elementos disuasorios pueden facilitar el pleno cumplimiento de los compromisos adquiridos.
Los mediadores disponen de varias opciones para el estatus de Nagorno-Karabaj. La opción preferible, que Azerbaiyán reconozca la secesión de Nagorno-Karabaj, no parece estar en la agenda. Y, si bien el objetivo mínimo debería ser el estatus de región autónoma que tenía el enclave en la era soviética, la retórica racista y la conducta genocida de Azerbaiyán excluyen esta posibilidad mientras no haya garantías externas.
Una solución de compromiso podría ser algo similar al Acuerdo de Viernes Santo para Irlanda del Norte (1998), en el que Estados Unidos fue mediador: en primer lugar, concedería a Nagorno-Karabaj el máximo nivel de autonomía dentro de Azerbaiyán, con plenos poderes para garantizar los derechos y la seguridad de la población; en segundo, otorgaría a Armenia y Azerbaiyán un poder conjunto para gestionar determinados aspectos no reservados a la autoridad autónoma y en tercero, confirmaría el derecho de Nagorno-Karabaj a la autodeterminación como garantía en caso de que Azerbaiyán continuara con sus políticas genocidas. Al principio sería imprescindible una presencia internacional para mantener la paz.
Una vez tomada una decisión sobre el estatus de Nagorno-Karabaj, otras discusiones más racionales podrían resolver el resto de las disputas entre los dos países: la delimitación de fronteras; el desbloqueo de los medios de transporte y las personas desaparecidas, los detenidos y los prisioneros de guerra.
El interés geopolítico de Occidente en los yacimientos y las conducciones de petróleo y gas de Azerbaiyán no debe prevalecer sobre la responsabilidad de los mediadores y la comunidad internacional de proteger a un pueblo que se enfrenta a una amenaza inminente.
El artículo original en inglés ha sido publicado en Modern Diplomacy.
Traducción de María Luisa Rodríguez Tapia.
Esta obra ha recibido una ayuda a la edición del Ministerio de Cultura
