Bolivia podría ser el último ejemplo, pero los precedentes son Argentina, Ecuador y Colombia. ¿Cómo se producen? ¿En que se asemejan o difieren? ¿Es posible un cogobierno en Bolivia?
La victoria de Luis Arce en la elección presidencial de Bolivia en octubre de 2020 presenta el cuarto ejemplo contemporáneo y simultáneo de posibilidades de cogobierno en diversos países de América del Sur. Los otros han tenido lugar en Argentina entre Alberto Fernández y Cristina Fernández; Colombia con Iván Duque y Álvaro Uribe como protagonistas y Ecuador con Lenín Moreno y Rafael Correa. Pero, ¿qué entendemos por cogobierno? El intento o la realidad de compartir el ejercicio de los poderes presidenciales en un país bajo un régimen institucional presidencialista en un régimen político fundamentalmente democrático. Aquí, hay que distinguirlos de aquellos que se producen bajo régimen autocrático: la presidencia de Dmitry Medvédev bajo el control de Vladímir Putin.
Este cogobierno es una forma de gobernar inherentemente inestable y con frecuencia insostenible, por lo que asombra su reincidencia en uno y otro país. Es, además, contrario a una consolidación democrática ya que otorga poderes a alguien que no fue elegido.
El intento de cogobierno surge usualmente de un expresidente que desea e intenta seguir gobernando, pero que queda imposibilitado de continuar como tal, ya sea por prohibiciones constitucionales, ya sea por cálculo político. En los cuatro ejemplos aquí mencionados, el expresidente evidencia una disposición personal autocrática, aunque en un periodo anterior haya sido democráticamente elegido. Además, posee ambiciones mesiánicas de salvar a la Patria, lo que justifica según sus seguidores tres o más intentos de reelección presidencial. En los cuatro ejemplos, el expresidente intenta retener el poder partidario, limitando el radio de acción política del sucesor seleccionado. En tres de los casos, el proyecto de cogobierno comenzó desde la oposición y solo en Ecuador se produjo como intento de continuar el dominio del titular. ¿Cómo se produjeron estos cuatro casos? Veamos y comparemos.
Radiografía de los casos
Cristina Fernández de Kirchner, presidenta de la Argentina durante dos periodos (2007-2015), pasó a la oposición en 2015 cuando Mauricio Macri ganó la elección presidencial derrotando al candidato que ella apoyaba. Ya desde la oposición, calculó que no cumpliría su deseo, tercera elección presidencial en 2019 y postuló para la presidencia a Alberto Fernández (exjefe de gabinete de su esposo, Néstor Kirchner, y brevemente de ella) y se postuló a sí misma para la vicepresidencia, que conlleva la dirección del Senado federal. Retiene su posición política clave en el corazón del peronismo, es decir, controla el poder partidario. El poder presidencial formal de Fernández queda opacado por ese dominio de Fernández de Kirchner, que a su vez, al controla el Senado, también es formal.
Álvaro Uribe, presidente de Colombia también por dos periodos (2002-2010), intentó reiteradamente, aunque sin éxito, modificar la Constitución para permitir su reelección por tercera vez. Así imposibilitado, apoyó la candidatura presidencial de su exministro de Defensa, Juan Manuel Santos, para después sentirse políticamente traicionado por este, en particular por la labor que desempeñó en lograr un acuerdo de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Ese acuerdo concluyó más de cuatro décadas de violencia política. Uribe rompió con Santos, creó un nuevo partido, en 2014 encabezó con éxito su lista senatorial, y auspició, ya desde la oposición, la también exitosa candidatura presidencial de Iván Duque (2018-2022) en oposición a los acuerdos de paz negociados por su predecesor. Duque quedó en deuda política con Uribe. Este, así, retuvo el poder partidario, pero las acusaciones judiciales en su contra (inclusive unos tres meses de confinación domiciliaria) han debilitado el poder político de Uribe. La relación Duque-Uribe es la más estable de los cuatro ejemplos, ya que el presidente actual ha venido ampliando su radio de acción presidencial efectiva sin generar una ruptura con Uribe. La clave parece ser su destreza política al distanciarse de Uribe mientras retiene el apoyo político del uribismo.
Rafael Correa, presidente del Ecuador por tres periodos (2007-2017), auspició la candidatura presidencial de su segundo vicepresidente, Lenín Moreno (2017-2021), por el partido fundado por Correa, que cuyo liderazgo retenía. A pocos meses de su instalación en la presidencia, sin embargo, Moreno se distanció de Correa y promovió un programa de gobierno opuesto, en muchos aspectos, al desempeño de su predecesor. Éste se exilia en Bélgica en 2018 y termina como fugitivo de la justicia ecuatoriana. El intento de cogobierno duró poco, por tanto, culminando en esa estrepitosa ruptura, quizás debido a la prepotencia de Correa que Moreno no estuvo dispuesto a consentir.
Evo Morales, presidente de Bolivia por tres periodos (2006-2019), en 2015 lanzó un esfuerzo de modificar la Constitución boliviana para permitir su postulación para un cuarto periodo presidencial. En febrero de 2016, un referendo rechazó la propuesta, pero Morales logró que el Tribunal Constitucional Plurinacional dictaminara que la prohibición a la reelección indefinida violaba la Convención Americana de Derechos Humanos, bajo la cual Bolivia estaba obligada. (En septiembre de 2020, la Corte Interamericana de Derechos Humanos rechazó esa interpretación, reafirmando que la reelección presidencial indefinida es contraria a la Convención Americana.) Morales, pues, se postuló en 2019 para lograr su cuarto periodo. Sin embargo, fraudes cometidos durante la elección azuzaron protestas, y facilitaron una intervención militar; Morales renunció y se asiló en México y después en la Argentina.
Luis Arce fue ministro de Finanzas bajo Morales (2006-2017 y 2019). Su desempeño fue eficaz, facilitando una alta tasa de crecimiento económico y reduciendo los niveles de pobreza, en parte gracias a la demanda y los altos precios de las exportaciones bolivianas de productos primarios. Desde su exilio, Morales auspició y anunció que Arce sería el candidato de su partido, Movimiento al Socialismo (MAS), para la presidencia de Bolivia. Mientras el expresidente declara en público que no piensa, por el momento, ingresar en algún museo.
Arce ganó en primera vuelta, para ser nombrado presidente el 8 de noviembre de 2020. Morales sigue encabezando al MAS. Sin embargo, persisten ambigüedades. Arce se ha referido a Morales como jefe del MAS, pero también como un personaje “histórico”. Además, indica que el intento de Morales de buscar su cuarta reelección fue un error y que el MAS había aprendido de sus errores. El partido acepta que Morales haya seleccionado a Arce, pero la Asamblea Legislativa Plurinacional, en la que el MAS controlaba las dos terceras partes de los curules, aprobó cancelar la elección de 2019, anulando cualquier reclamación de victoria, y por unanimidad eligió un nuevo tribunal electoral y aprobó una nueva ley electoral.
Qué tienen en común y que los diferencia
¿Cómo explicar la probabilidad de un cogobierno estable? Considero seis indicadores. Primero, la persistencia de un cogobierno exige que el expresidente intente retener un papel protagónico y que el nuevo titular acepte esa circunstancia, es decir, se trata de una relación interactiva consensual. Así no ocurrió en Ecuador. Así pasa en Argentina y Colombia y, por los indicios iniciales, puede suceder en Bolivia.
Segundo, la persistencia de un cogobierno requiere que el expresidente no pueda ser marginado, es decir, que este ejerza un poder partidario real. El peronismo argentino, a pesar de su heterogeneidad interna, posee más coherencia y persistencia que los partidos unipersonalistas fundados por Uribe y Correa. La jefatura del peronismo sigue en manos de Fernández de Kirchner. El MAS surge de movimientos sociales y posee más afinidades con el peronismo que con los instrumentos partidarios personales en Ecuador o Colombia. Morales, todavía jefe del MAS, puede evitar la marginación de Correa.
Tercero, el poder del expresidente es mayor si ha demostrado anteriormente arraigo y éxito electoral propio. Fernández de Kirchner fue elegida vicepresidente. Uribe ganó su elección al Senado. Ni Correa ni Morales han logrado ganar una elección como expresidentes.
Cuarto, el nuevo titular requiere diplomacia. Duque la cultivó durante trece años representando a Colombia en el Banco Interamericano de Desarrollo. Fernández la desarrolló como jefe de gabinete del kirchnerismo. En Bolivia, Arce posee larga experiencia de tratar con Morales como su ministro y éste carece de un papel formal en el nuevo gobierno aunque retenga la jefatura partidaria. Un cogobierno en Bolivia es posible.
Quinto, el expresidente tiene que aceptar ciertos límites, dejando espacio para que el nuevo titular ejerza poderes presidenciales. Si bien la humildad no ha sido un rasgo personal de Fernández de Kirchner o de Uribe, Correa les excedía en su insistencia de que él era un experto en todo, dejando menos espacio de maniobra para coexistir en un cogobierno con un nuevo presidente. Morales siempre supo que él no era un todólogo, de ahí su apoyo a Arce como ministro de Finanzas. Un cogobierno boliviano es posible, por tanto.
Por último, el poder del expresidente se debilita si tiene que dedicar su tiempo a defenderse de acusaciones en tribunales de justicia. Correa vive como prófugo de la justicia ecuatoriana. Uribe renuncia como Senador y debe enfrentar graves acusaciones judiciales. Fernández de Kirchner ha sido acusada de múltiples violaciones de la ley, pero ha logrado un margen de protección por su desempeño como Senadora Federal y ahora como vicepresidenta. Acusaciones de diversa índole acosan a Morales, pero varias ya fueron retiradas después de la victoria del MAS en 2020. A mayor debilidad de cualquier expresidente frente a los tribunales de justicia, el nuevo titular adquiere mayor espacio de gobernabilidad. De ahí la victoria de Moreno sobre Correa, y el papel predominante de Duque con relación a Uribe. Si Morales, debilitado, requiere que el presidente Arce lo proteja, puede quizás evitarse un cogobierno en Bolivia al lograr Arce un predominio.
Un cogobierno no es saludable ni deseable en un régimen democrático presidencialista, que demanda un solo presidente. El poder extraoficial de un expresidente refleja el carácter autocrático de aquellos que lo intenten. Preferible ha sido, pues, el fin del cogobierno en Ecuador y el mayor margen de maniobra en Colombia. Lamentable, ha sido el contubernio en Argentina.
Cuatro indicadores en este análisis apuntan a que un cogobierno es empíricamente posible en Bolivia, mientras que otros dos van en dirección opuesta. Un cogobierno parece probable; aunque no inevitable en Bolivia. ¿Sabrá y podrá el presidente Arce independizarse?
